蓟门法学第8辑解读现状：逸脱行政裁量基准适用

通过梳理参考样本中的逸脱行政裁量基准适用规定，笔者发现仅有浙江[25]、重庆[26]和宁夏[27]三个省级地方政府在行政裁量基准文本中对逸脱裁量基准适用进行了直接正面的规定，即明文规定下级行政机关在执法过程选择不适用上级行政机关制定的裁量基准时，应当在行政执法决定书中说明理由。这一结果反映出各地行政裁量基准文本普遍缺乏逸脱裁量基准适用规定之事实，其在广西、天津、湖北三个省级地方政府发布的行政裁量基准文本中更是体现得淋漓尽致。令人吊诡的是，在各地行政裁量基准文本普遍缺乏逸脱裁量基准适用直接规定的情况下，却同时又为下级行政机关间接逸脱适用裁量基准预留了较大空间，集中表现为大量条文规定了情势变更原则[28]、说明理由制度[29]、集体讨论制度[30]、案例指导制度[31]、例外条款规则[32]等五项逸脱行政裁量基准适用的间接规定。不知是立法疏漏，还是制定机关有意为之。但是，逸脱行政裁量基准适用直接规定阙如与间接规定泛滥现象的同时存在，使得当前的逸脱行政裁量基准适用面临危机。一方面表现为逸脱基准适用的不足，另一方面则表现为逸脱基准适用的过度，二者看似矛盾，实则并行不悖。

逸脱基准适用的不足可能是行政裁量基准制定机关有意为之，其根本目的就是促使下级行政机关“不折不扣”地执行行政裁量基准，以达到制约行政裁量权之目的。[33]例如四川省的行政裁量基准文本就规定，下级行政执法机关如果不执行上级行政机关制定的裁量基准，需要由相关机关依法依规提出处理意见，并追究直接责任人的行政责任。[34]如此规定固然有利于抑制行政裁量权的滥用，但裁量权的运作必然也会因为裁量基准的拘束而变得僵化机械，这就好比舞者戴着脚镣跳舞，肯定难以呈现理想的艺术效果，实现个案正义不免沦为南柯一梦。[35]

预留间接逸脱裁量基准适用的空间可能是立法疏漏，也可能是制定机关关照个案正义的体现，但过度逸脱裁量基准适用肯定不是基准制定机关所期待的结果。“任何机械地、僵化地适用裁量基准行为，不顾执法效益和个案正义的做法，都是不能被接受的，都应当受到严厉的批判。”[36]机械僵化适用固然值得批评，随性恣意逸脱更加需要重视。任何不以实现个案正义为目标的逸脱都是缺乏正当性基础的，且与行政裁量基准应有的控权功能背道而驰。(www.xing528.com)

综上所述，在如火如荼的行政裁量基准制度建设背后，是追求个案正义之逸脱规则的大量缺失，而规则缺失的直接后果就是造就了逸脱不足与逸脱过度并行不悖的制度困境。