第8辑：党政机构顺应改革趋势并纳入行政复议体制

在党政机构合并设立情形中，由合并后的党政机构履行原有行政机关的职能，原有行政机关不复存在，仅是对外保留或者加挂牌子，因此党的机构实际上行使相应行政职权。此时面临合并后的机构在履行行政职能时，能否作为行政主体、能否作为复议被申请人接受复议机关的受理和审查等难题；在党政机构合署办公情形中，同样面临复议被申请人的认定困境。笔者认为随着改革的不断深入，行政法理论不能继续因循守旧、食洋不化，不能一直恪守行政主体理论。“一揽子”解决此类难题的出路便是将合并设立后的党政机构及合署办公的党政机构纳入行政复议体制。

笔者尝试从以下两个角度对改革后党政机构复议被申请人的主体资格进行理论证成。一方面，从机构的职能性质来看，改革规定合并设立情形下由党的机构以行政机关名义直接履行行政职能，进而作出具体行为。根据《行政复议法》第10条“作出具体行政行为的行政机关是被申请人”的规定，此时合并设立后的党政机构作为作出具体行为的一方，本应当被认定为复议被申请人。另一方面从行政主体的实质认定理论来看，行政主体具有能依法行使行政职权、能以自己名义行使行政职权、由其本身对外就行使职权行为承担法律责任的三个特征。[22]其中“依法行使行政职权”是最核心判断要素，“任何机关或组织因依法拥有行政职权而成为了行政主体，因行使该行政权而成为行政行为，由此引起了复议和诉讼”。[23]因此当改革后的党政机构在依法行使相应行政职权作出具体行为时，其当然处于行政管理法律关系中，具有行政主体的法律地位，在行政复议中应当被认定为复议被申请人。

此外，在复议被申请人的具体认定层面，笔者认为可借鉴古德诺对“政治行政二分”的思想阐述进行处理。在国家运行过程中政治和行政相分离，从法律的制定实施来看，将立法的过程归于政治过程，将法律实施归于行政过程。[24]有观点认为，此领域的复议被申请人认定可直接通过名义上的牌子指向来解决。笔者认为这种操作较为浅显，机构合并或合署不是因为该领域政务党务的密切关系，而是为了党务更深入地指导政务。因此可参照政治行政二分法的思路，不应将该机构对外挂牌的指向作为判断依据，而应着眼于对被申请复议的行为性质的实质性判断。[25]若该行为指向政治决策范畴，则属于党务，不属于复议管辖范畴；若该行为指向法律实施范畴，则属于政务即行政活动，此时直接认定背后的行为主体为复议被申请人。相比之下，此种实质性标准的建立更具法理正当性且逻辑自洽，值得进一步参考细化。(www.xing528.com)

当合并设立或者合署办公后的党政机构被认定为复议被申请人之后，后续的诸如对被申请复议行为的受理和审查、对被申请人责任的认定和承担等问题便会迎刃而解，与现行行政复议规定保持一致即可。至于复议管辖问题，笔者认为以该机构作为复议被申请人的，原则上由上一级机构管辖，但当上一级机关无此类行政职权或者无上一级机关时，则可考虑由履行行政职责的机构自行管辖。这样既照顾了党内机关的自治性，也照顾到法律规定的完整性与现实的可行性，具体实践操作还需详细论证。