蓟门法学第8辑：建立司法行政机关为主体的行政复议组织体系

机构改革所设计的政府法治机构职能的整合与配置，与现行复议体制已发生了较大偏离，需适时加以调整。笔者认为，司法行政机关作为政府专门负责司法行政工作的职能部门，其在法制人员、资源配置上具有先天优势，且具有行政主体地位，更有利于其依法履行行政复议职能，显现出一定程度上的优越性。利用此次契机，建立以各级司法行政机关为主体的行政复议组织体系，实乃既与改革举措相称，又能解决行政复议体制弊病之良策。

关于对司法行政机关作为同级政府行政复议机构的几点质疑，笔者尝试结合司法行政机关的行政复议优势予以回应。一方面，部分学者认为此举会使司法行政机关作为“上级机关”处理实质上与其平级的行政机关的复议案件，缺乏权威性。笔者认为此种质疑是由于未透彻理解司法行政机关履行复议职能的权力基础及运行体系。虽然从行政隶属关系上来看，司法行政机关与同级政府的其他职能部门是平级关系，共同隶属于同级人民政府领导。但当司法行政机关处理同级政府作为复议机关的复议案件时，其实质上是基于其政府法制职能部门的角色定位，即此时司法行政机关的角色定位是同级政府的行政复议机构，而非其领导的“行政机关”。其权力的来源和运行的正当性基础都在于同级人民政府，是基于政府各部门职能分工的产物，因此有权处理实质上与其平级的行政机关的行政复议案件。未来可制定相应的修法措施，赋予其正当履行复议职能的法律依据。另一方面，关于司法行政机关有着自身的部门利益，无法代表政府客观、中立地履行复议职能的质疑，笔者认为机构改革带来的职能整合使各级司法行政机关在资源配置方面进一步加强，法制职能进一步强化。相比政府内设法制机构以及政府其他职能部门，司法行政机关更有能力和资格胜任复议工作。(www.xing528.com)

至于如何进一步保证行政复议的相对独立性与客观中立性，则有赖于改革对司法行政机关的工作机制进行更精细的定位予以保障。一方面，改革需渐次进行，不可一蹴而就。起先可通过借鉴行政复议先前的改革成果，在司法行政机关下设相对独立的行政复议委员会，相对集中行使复议权。[18]还可进行一些促进复议机构独立公正的制度安排，如办公地点相对独立、审议人员引入独立第三方、程序上禁止复议前的单方接触等。[19]之后再根据改革效果决定是否设立专门的行政复议局，渐次保障行政复议的独立性和中立性。总之，司法行政机关内嵌相对独立的行政复议委员会的做法，在保证改革基本遵循的基础上，会增强行政复议制度的中立性。具体的制度设计，还有赖于立法者结合复议改革成果以及对改革举措的博弈与衡量，予以具体规范。另一方面，关于司法行政机关作为复议被申请人的案件，考虑到复议制度的公正性，实践中可通过制度设计转移复议管辖，将其设计为相对集中行使复议权做法的一种例外情形，如让当事人向上一级司法行政机关申请复议，以贯彻公正原则，禁止任何人或团体作为自己案件的法官。