机构改革对行政复议的功能需求

当前党和国家机构改革已进入全面深化的关键期，一方面需要不断落实改革政策，激活改革动力；另一方面，又需要各项体制的准确定位与适时更新来接替和填补改革后的制度缺漏。机构改革给我国复议体制带来了不小的冲击，不仅作为党和国家改革深水区的战略部署，也在当下促生了对行政复议体制功能定位的制度性期待。

1.坚持将解决行政争议定位为主导功能

行政复议的功能定位关乎行政复议的制度构建，在机构改革背景下对其进行理性审视至关重要。学界现已基本认同行政复议的功能是权利救济、内部监督和解决争议的有机集合。[15]笔者结合机构改革背景，以行政复议的价值目标、权力属性等问题为出发点，认为尤其在机构改革背景下，应当把解决行政争议定位为行政复议的主导功能，在此基础之上兼顾强化内部监督和权利救济功能。

机构改革带来的党政融合趋势的增强，使改革后的党政机构开始履行部分行政职能。若申请人对党的机构作出的具体行为不服申请行政复议，相比改革前注重层级监督，此时的行政复议更应当以行政效能的提升为根本指引，注重行政争议的解决。[16]此外由司法行政机关承担一级政府复议职能的改革设计，也是基于其作为政府的法治职能部门在资源配置上具有的先天优势，以及其具有的行政主体地位更有利于履行复议职能的特点，是建立在有利于行政争议解决的基础上的。因此在机构改革背景下，行政复议更应当是通过解决行政争议提供权利救济的制度，层级监督仅是其附属功能。

2.兼顾行政复议的独立性与中立公正性

行政复议的独立性、中立性主要着眼于行政复议决定的作出应当公平公正、客观中立，如此方能加持行政复议的公信力，使其真正成为化解行政争议的主渠道。但笔者不认同部分学者认为“复议权从本质上带有司法性质，行政复议实质是司法性质的活动，必须保持完全的客观中立，并遵从司法活动的基本规则”的观点。行政复议与行政诉讼的制度创设遵循不同的功能理念，笔者认为行政复议是以化解行政争议、提高行政效能为目标，若过分强调行政复议的司法化，会造成其与行政诉讼职能重合、降低纠纷解决效率、增加维权成本等负面后果。[17]因此应在优先考虑化解争议效率的基础上，兼顾行政复议的独立性与中立公正性。(www.xing528.com)

在机构改革背景下，司法行政机关开始承担一级政府的行政复议职能，说明改革开始注重兼顾行政复议的独立性与专业化。未来应当渐进制定配套政策，保障司法行政机关高效化解行政争议的前提下，更独立、专业地履行复议职能。

3.坚持司法最终原则

在行政复议体制中坚持司法最终原则，意味着经过复议后，相对人仍然可以诉诸司法，取得法院的终局法律裁判。任何具有终局性不可诉的行政复议决定，在司法最终原则下均是不被允许的，应当将行政机关的行政行为真正置于司法机关监督之下。尤其在当前机构改革背景下，理论上司法部将会代表国务院履行复议职能，此种改革设计为我国取消行政复议终局、坚持司法最终原则，提供了更大可能性。

前述对行政复议体制发展的功能需求，主要源于当下机构改革背景下变革复议体制的客观需要，这并不等于说我国当前行政复议体制真的具有或者发挥了这些功能。目前的实际情况恰恰是与这些客观需求还有很大距离，与最初的制度期待仍有较大差距，对其变革修构之路仍任重而道远。