机构改革下的行政复议主体困境-蓟门法学第8辑

为形成“总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”，改革将主要着力点放在推进中央部门和国家机构职责相近部门的合并设立或合署办公。二者也尤其具有行政法上的意义，给行政复议权的行使带来诸多影响。最大冲击便是在现行复议体制下，对行使行政职权的党政机关作出的具体行为如何开展复议的难题，由此衍生出以下困局。

1.机构改革给复议被申请人的认定带来难题

在党政机构合并设立下，由合并后的党政机构履行原有行政机构的职能，原有行政机构不复存在，仅是对外保留或加挂牌子。因此党的机构实际上行使着原有机关的行政职权。此时合并设立后的党政机构在履行行政职能时能否作为行政主体及其复议被申请人、如何确认复议被申请人面临困境；在合署办公下，原有行政机构仍然存在，此时若相对人提起行政复议，被申请人的认定同样存在难题，如何认定合署办公机构的法律属性？如何在合署办公情况下认定复议被申请人？诸如此类均亟需回应。

2.机构改革冲击着复议管辖规定(www.xing528.com)

复议申请人对行使行政职权的党政机关申请行政复议时，如何确定复议机关仍然面临困局。合并设立下由党政机构行使行政职权，从现行规定与内在法理逻辑推知理论中可能会有多种情形，如可由党的机构直接受理复议申请并作出复议决定，或由上一级党的机构受理有关复议申请等。但在我国特殊国情下党的机构具有特殊地位，实践中能否对其进行复议以及复议管辖应当如何确定仍是一个棘手的理论与实践课题。若固守传统行政法理论，党的机关既不可以成为复议被申请人也不能成为复议主体，如此一来导致复议成为断头路。因此行政法基本理论应当与时俱进，亟待创新。[12]

3.机构改革影响了复议机关的受理和审查

复议机关受理的是“具体行政行为”，指向行政主体运用行政权实现行政目的的活动，其要义是行政权的实际运用。在合并设立或者合署办公下，改革后的党政机构是否作为行政主体并享有行政权？在什么情况下属于运用行政权？这直接关涉复议审查。此外，即使党的机构具有复议被申请人的资格，对其责任的认定和追究仍然棘手。在我国的党政国情背景下，能否对其作出撤销、变更或确认违法的复议决定，能否责令其履行赔偿责任并对其限期履行抑或强制执行，诸如此类亟待提出解决方案。