行政复议机关运行体系的冲击与解决方法

为推动政府工作加速进入法治轨道，统筹行政立法与执法及其他法律事务管理，《方案》不再保留国务院法制办公室，合并整合了国务院法制办公室与司法部的法治职能。此举减少了因职能交叉与重合而造成的资源浪费，有利于行政纷争的解决。但在发挥积极作用的同时，却给目前国务院的行政复议体制带来冲击，最大难题便是国务院法制办并入司法部、机构职能整合后，如何履职，尤其是应当如何具体开展复议工作。且随着机构改革的不断推进，全国地方法治机构改革也将以类似思路逐渐展开。各级司法行政机关如何在行政复议中扮演其适当角色、地方政府的复议工作如何开展，也将面临相似难题。由于地方法治机构改革尚未完全展开，有关方案及落实还有待观察，因此下文主要以国务院的复议工作开展困局为中心展开论述。

1.司法部的行政复议职能履行缺乏法律依据

国务院主要受理对其部门或省级人民政府的行政行为不服的复议案件，包括国务院在内的各级政府法制机构是具体负责办理本级政府行政复议的法定机构。但《方案》的改革设计，直接意味着本应由国务院受理的复议申请，已无法按照现有复议管辖规定处理。即职责整合后的新司法部理论上需要承担国务院的行政复议职能，在实践运作中上述复议案件仅能向司法部申请裁决。国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府，与司法部在行政机构级别配置上是平级的，司法部虽然在履行复议职能方面代表国务院，但其能否作为“上级机关”处理实质上与其平级的行政机关的行政复议案件，于法无据、尚且存疑且缺乏权威性。如何给新司法部履行复议职责提供法律依据，是一项亟待解决的重要课题。[7]

2.司法部作为复议机关的中立性和公正性饱受质疑(www.xing528.com)

法治机构改革首先要考虑提高行政复议的公信力，如此方能保持其生命力。但司法部作为复议机关的中立性和公正性却因此项改革措施饱受质疑。一方面，司法部作为国务院的具体职能部门，有着自身的部门立场和部门利益。当其对复议案件所涉及的规范性文件或具体行政行为开展合法性审查时，很容易因其在立法执法环节履行统筹行政立法与协调执法等职能时发挥的先期作用，而被迫陷入“自己做自己案件的法官”的尴尬境地。[8]司法部在行政复议过程中能否排除部门利益的不当干扰，公正、中立地解决行政争议，面临诸多质疑。另一方面，改革后若复议案件的被申请人是司法部，理论上申请人也需向代表国务院行使行政复议职能的司法部申请裁决。此时便造成了司法部面临同为被申请人和实际复议机关的双重复议主体地位，存在既是“运动员”又是“裁判员”之嫌，其公信力将备受争议。是否需要开展必要的配套改革以确保复议制度的中立性？如何变革现有复议制度以解决上述问题？这是行政复议制度及机构改革法治化工程所亟待解决的。

3.司法部作为复议机关的性质定位及复议权配置争议

过去的政府法制机构主要服务于政府，改革进行机构职能整合之后以司法部为代表的司法行政机关，其性质是作为政府内部的服务机构还是独立的复议机构，直接关涉到其行政复议权的整体行使。司法部行使的行政复议权其性质是监督权还是裁决权，直接决定着行政复议权行政性和权利救济性孰轻孰重的功能定位，进而影响到行政复议整体运行及其与行政诉讼的衔接问题。[9]此外在复议权配置层面，目前行政复议资源过于分散，即使改革后由司法部履行国务院的复议职能，也会面临因复议资源分散、职能交叉带来的财力物力浪费问题，行政复议的效能问题亟待保障。