制定程序的司法审查方法-蓟门法学

近年来，对于规范性文件的制定越来越引起各级各部门的注意，各地各级行政机关相继出台规章对规范性文件的制定管理进行规范。根据北大法宝的统计，目前现行有效的对规范性文件进行规范的地方政府规章有81部，这些规章中，大部分都规定了规范性文件的制定需要审查、批准或者决定，甚至有些还直接规定规范性文件需要进行合法性审查的程序，如《石家庄市行政规范性文件管理规定（2018）》就明确规定，规范性文件需要进行合法性审查，并详细规定了规范性文件合法性审查的标准，其中一个标准就是“是否符合本规定确定的程序”。当然，更多的规章规定的是审查、批准或者决定程序，这些程序实质上是要求具有审查权、批准或者决定权的机关，对规范性文件的合法性进行审查。那么对于行政机关系统内部已经对规范性文件的制定程序进行过合法性审查的，法院应当秉承怎样的态度？是否可以以制定机关已经履行了规范性文件制定程序的合法性审查程序为由，直接认定涉案规范性文件的制定程序合法？

实践中，在规范性文件附带审查的案件中，在法院裁判文书的说理部分，明确说明进行过制定程序合法性审查的案件并不多，[14]但在这些凤毛麟角的裁判文书中，确实存在法院认为规范性文件已经经过有权机关批准而直接认定规范性文件制定程序合法的情况。如在“沈云龙与上海市宝山区规划和土地管理局、上海市规划和国土资源管理局行政城建行政纠纷”一案中，一审法院认为，涉案规范性文件已经经政府批准，因此认定规范性文件合法，二审法院对此予以认可。再如“洋马发动机（山东）有限公司不服青岛市质量技术监督局处罚案”中，法院在认定规范性文件制定程序的合法性时，提出涉案规范性文件“经青岛市人民政府法制办进行合法性审查同意”。可见，法院对规范性文件制定程序的行政机关内部合法性审查给予“强尊重”，甚至直接作为认定规范性文件制定程序合法的说理依据。(www.xing528.com)

应当认为，法院对于行政机关已经依据相应规定对规范性文件制定程序进行过合法性审查的，应当给予较强尊重。首先，规范性文件的制定毕竟属于行政机关行使行政权的体现，司法本就应当保持一定的谦抑性，更何况行政机关系统内部已经对规范性文件的制定程序的合法性进行过自我审查；其次，并不是说只要规范性文件的制定履行了审查、批准或决定程序，或者是履行了合法性审查程序，法院就要无条件地认定规范性文件的制定程序合法。法院给予行政机关内部审查结果尊重的前提是，行政机关内部对于规范性文件制定程序的规定是合法的，如果规定的规范性文件的制定程序本身就存在不合法之处，违反上位法的相关规定，或者与上位法的精神、目的、宗旨等相抵触，即便行政系统内部已经进行过规范性文件制定程序的合法性审查，法院仍旧可以依据法律规范的相关规定，认定规范性文件制定程序违法。如国务院明确规定重大决策的形成必须有公众参与，如果一规范性文件的性质关涉重大行政决策，而没有公众参与的程序，即使有权行政机关进行了合法性审查，或者对其批准实施，法院仍可以以规范性文件“严重违反制定程序”为由，认定规范性文件不合法。