三权分置制度设计的内因分析-蓟门法学第8辑

1.回应实践中的做法，完善新经济形势下的土地制度

随着经济体制的变革，城乡二元结构体系逐渐解体，较多农民离开农村向城市、经济发达地区流动，农地大量被闲置。另一方面，经济体制的深化改革促使部分市场主体对土地资源极大需求，包括被闲置的农村土地，这一供求关系导致农村地区出现了农地承包经营权流转的现象。并且随着流转的土地面积增多，出现了承包方和获得承包方等新型农村集体土地经营主体，但鉴于流转过程中的纠纷与现行法律制度的缺陷并存这一事实，这些主体在土地权利的流转过程中存在较大顾虑，间接限制了农村经济的发展。一方面承包方农户不敢大规模将集体土地流转，另一方面获得土地承包方的经营主体不敢大规模对承包的土地进行投资，实践中的发展及其产生的问题，缺乏法律的及时回应。而实行土地“三权分置”，通过立法机关根据这一制度设计制定出精细化的法律法规，完善集体土地经营主体的权利保障体系，完善现有的土地制度，释放土地制度的潜力。

2.为农村经济发展注入活力，刺激农业朝着现代化方向发展

农业的集约化、规模化发展道路不仅是农业可持续发展的必由之路，也是现代化农业发展的必然要求。以往家庭联产承包责任制下的“两权分离”土地制度，土地经营较为碎片化，属分散经营，这与农业现代化的发展方向是背离的，需适时作出调整，“三权分置”则为其提供了可能。同时，农业现代化发展不仅依靠政策引导，也需要资金技术的支持，但农村集体组织这一主体资金技术相对匮乏，依靠其自身力量实现农业现代化较为困难，需通过其他途径如融资等来为农村经济发展注入活力。同时，农村地区拥有最丰富的资源之一则是土地资源，农民实际享有的又是“土地承包经营权”，因此，如允许将土地承包经营权中的部分权能即“土地经营权”进行抵押、出资等方式流转，则可获得可观的推动农业现代化发展的资金。农民获得资金支持，有助于其发展农村的实体经济，加之获得经营权的主体对农村经济的投资，有助于释放农村经济活力，刺激农业朝着现代化方向发展。(www.xing528.com)

3.化解实践中的做法与法理上的矛盾

在实践中，部分农民转让的是其拥有的土地承包经营权中的部分权能，即“经营权”，原有的土地承包关系未发生变更。但在已出台的较多政策性文件中，多数表述将这一行为笼统地概括为“农村土地承包经营权流转”，未能准确地反映出这一土地流转过程中所关涉的真实权利义务关系。实际上流转的并不是“土地承包经营权”，而只是其中的部分权能，法理上的表述与实践中的做法自相矛盾。“三权分置”后，将“土地所有权、土地承包权、土地经营权”三种权利分立，便于更清晰、准确地反映出权利的主体、内容及性质，使实践中的做法在法理上得以更准确的表述。