中央与特区关系决定特区基本法名称的含义-《蓟门法学第8辑》

从我国港澳特别行政区基本法的修改主体和规范内容两种角度来探究这两部法律名称的含义，都存在重要不足。法律的名称与其位阶、性质和内容相关。因而，如何命名将在我国港澳特别行政区实施的法律是一件值得考量的事情。作为地方行政区域，中央政府与港澳特区之间的关系直接决定了该法名称的含义。关于央地关系的模式，主要有二种。一种是联邦制，此种模式下央地之间不存在隶属关系，且联邦政府的权力来源于地方州的让渡。在联邦制下，除了联邦宪法，地方也可以制定宪法，如在德国和美国，作为地方的州就制定了州宪。另一种是单一制，又分为中央集权式和地方自治式。采用后者的国家，如英国、日本，地方虽然在本区域事务管理中有较大自主权，但与中央集权单一制相同的是中央与地方之间都为隶属关系，地方政府的权力来自于中央政府的授权，全国只有一部宪法，地方无权制定宪法。

民国初期，我国曾试图学习美国联邦制，湖南、浙江等地还先后制定了省宪。但在孙中山看来，以“联省自治”实现民主共和只是借口，本质上是以“自治”为理由，维护军阀在地方的割据统治。中共早期也主张实施央地分权模式。但在1949年中华人民共和国成立前夕，为了防止外部势力挑拨少数民族分裂，因而放弃了实施央地分权模式的主张，改而采用中央授权地方的单一制。“高饶事件”后，随着行政层级减少，单一制在中国进一步加强。可见，1949年中华人民共和国成立以来，加强中央集权、限制地方权力扩张才是中国国家结构形式的调整趋势。在这种情况下，中央与港澳特区的关系在设定时不存在采用基于央地分权的联邦制的可能。

“一国两制”与联邦制。“一国两制”最早为解决台湾问题而提出。其内容虽然不同时期有不同表述，但核心为采用和平手段统一，中央尊重和保持当地主要制度和生活方式不变。目前，“一国两制”只在我国港澳地区得到了实施，由于“一国两制”是协调中央与地方关系的一种创新制度，由此产生的一个问题便是“一国两制”与传统的单一制、联邦制的区别体现在哪些方面的问题。单一制与联邦制的一个主要区别在于中央（联邦）与地方（州）在权力关系上是基于授权理论还是分权理论，“一国两制”之下港澳特区在政治、经济上都保持高度的自治，与内地中央集权式单一制下财政、行政、司法都被中央掌控的地方行政区完全不同，因而表面上似乎更接近于联邦制。就其所拥有的权力和履行的职责来看甚至超过了联邦模式下州的权力和职责。但联邦制以分权理论为基础，强调州的权力并非联邦授予，而是与联邦共同分享人民委托的权力而来。

“一国两制”的模式下，特别行政区的权力是否来源于分权呢？主张分权论的人认为在高度自治的基础之上，特区能够自决绝大多数本地事务。不论是选举、立法还是财经事项都可以由特区政府自己决定，并且特区有完全独立于内地的司法体系，甚至可以自主参与部分国际事务，这超出了授权关系下地方事权的范围，也与内地中央集权式单一制下财政、行政、司法都被中央掌控的地方行政区完全不同。分权论者往往将基本法视为本地具有最高法律效力的规范。同时，其认为特区政府的权力来自于本地人民的委托。授权论者则认为特区的一切权力都是自上而下产生的。其作为中国的一部分，并非一个独立的政治实体。在特区政府的权力是来自本地人民的委托还是自上而下的授予这一问题上，主张授权论的人认为这两法的民意基础应是全国人民而非只是本地民众。因此是由全国人民共同决定在特区实施有别于国家其他地方的制度，其高度自治也只是授权的结果，只是在程度上较其他地方单位更高。(www.xing528.com)

《美国权利法案》第10条确立了没有被宪法列举为联邦的权力应属于州的规则。该规定为美国联邦与各州之间的分权关系提供了宪法上的规范依据。但我国《宪法》中并无央地分权的规范表述。相反，根据《宪法》第31条的规定，如有必要，国家可以决定设立特别行政区，并且在特区之内具体实施什么制度也由最高权力机关通过法律的方式加以规定。这一规定表明中央与港澳特区之间是授权与被授权的关系。因为作为港澳特区存在的前提——设立，就是由国家来决定，港澳特区所实施的制度也由全国人大而不是其本地的立法机构来规定。因此，将“一国两制”视为一种中央与港澳特区分权的制度在我国《宪法》上并没有规范依据，我国《宪法》的这一条款不仅是这两部法律制定的直接依据，而且还是中央与特别行政区的关系规范。由其所确立的中央与港澳特区之关系，虽然不是传统的单一制下央地之间的关系，但因单一制与联邦制的最主要区别在于中央（联邦）与地方（州）在权力关系上是基于授权理论还是分权理论，所以其本质上仍是授权与被授权的关系，这种关系不因授权的程度而改变。

因此，基于授权和被授权的中央—特区关系而产生的基本法，从其“基本法”名称的含义来说便承载不了“宪法”或者“小宪法”的含义，其本质上是“基本法律”这一名称的省略。此外，在该法草案交付全国人大表决时，姬鹏飞就说道：“把国家对香港的各项方针、政策用基本法律的形式规定下来。”[15]在此之前，彭冲也在报告中表示：“澳门基本法与香港基本法一样，是我国的一项重要法律，是未来澳门特别行政区的基本法律。”[16]可见当时的立法者也认为“基本法”就是“基本法律”的含义，而非“宪法”。