《蓟门法学第8辑》解析：特别行政区基本法来源

两部特别行政区基本法在立法过程中并没有对本法律的名称进行讨论，因为在立法之前该部法律名称已经确定。在中国和英国达成的联合声明中，中国政府已经承诺未来将由全国人大以制定法律的方式，将中央对我国香港地区的政策包括将在本地实施的制度确定下来。其后，中国和葡萄牙达成的联合声明中，中国政府也作出了类似的承诺，要由全国人大来制定法律。而这两部法律的名称，在当时已经确定为“特别行政区基本法”。[8]

通过对现有资料的检索可以发现早在1983年年初中央政府形成解决香港地区问题的十二条方针时已经出现了“基本法”一词，方针中的第12条提到要用基本法将中央对港政策确定下来。这是中央政府首次公开表示要在香港地区实施一部名称为“基本法”的法律。根据《鲁平口述香港回归》[9]和《廖承志传》的记载[10]，中央政府关于解决香港地区问题的十二条对策之蓝本来源于廖承志于1983年初向中央政府提交的《关于解决香港问题的修改方案的请示报告》，在这一报告中廖承志提出了“香港特别行政区基本法”这一概念。

廖承志并不是在中文语境中第一个提出“基本法”这一概念的人，1979年6月26日，彭真向全国人大作了名为“关于七个法律草案的说明”的报告，内容涉及国家机关运行、社会治理等重要问题。在这一报告中其提出“刑法是国家的基本法之一”。[11]从刑法在法律体系中的地位来看，此处“基本法”应指基本法律。而可考的第一次采用“基本法律”这一表述的是杨尚昆。在1981年所作的一份报告中，他指出：“民事诉讼法是我们国家重要的基本法律”。[12]从制定依据、制定主体、调整事项、是否具有普遍效力等角度来说，法律可以分为普通法律和基本法律。所谓基本法律，从其制定依据来讲只能是根据宪法制定；从制定主体来讲，按照我国《宪法》的规定，此类法律只能由全国人大制定，其常委会无权制定；从其调整事项上讲，基本法律规范的是国家机构的运行，社会基本秩序的稳定；从效力上来讲，此类法律具有普遍效力，是全国性的法律。(www.xing528.com)

因此，“基本法”在中文语境中便具有两种含义，一是“宪法”的含义，二是“基本法律”的含义。廖承志所作之请示报告中没有说明其在哪一层含义上使用了“基本法”这一名称，但并不妨碍我们通过论证来明确其在哪一层面采用了“基本法”这一名称。