美国叙事：蓟门法学第8辑详解立法游说制度

不同于中国立法游说，美国立法游说现象十分普遍，游说业发展比较成熟。[32]尤以美国华盛顿特区发达，每年企业、公民组织等游说主体耗费在游说上的资金高达31.2亿美元，有超过11000名全职或兼职的说客从事游说服务。[33]美国游说业如此火热的原因比较复杂。其中最为重要的因素有以下几点。

第一，受益于美国宪法第一修正案的宪法保障。美国宪法第一修正案于1791年通过，其规定国会不可剥夺人民“向政府请愿申冤的权利”。由此美国人民可以在宪法保障下行使这一自由，雇佣说客游说政府，反映自身利益主张。

第二，三权分立的政治体制设计，使得立法游说的收益成为可能。由于美国采取典型的三权分立政治体制，国会、总统、最高法院彼此牵制，相互独立。这种分权安排，使得试图通过游说国会议员来影响立法决策成为可能。而且，还可以起到制衡美国总统的作用。游说主体只需要付出较小的代价就可以影响美国国会决策，从而为自身谋取更大的收益。[34]

第三，美国完善的游说法律制度保障，以及健全的立法公众参与和信息公开制度。一方面美国针对游说业进行了较为完善的法律规制，从1938年颁布《外国代理人登记法》对外国利益集团的游说活动进行规制开始，1946年颁布《联邦院外活动法》、1995年颁布《院外活动公开法》、1998年颁布《游说公开技术修正法》，对游说集团进行了有效规制，促使其活动公开化透明化。此外，美国还针对政府官员的行为进行有针对性的法律规制。如1978年《政府操守法》、1989年《政府伦理修正案》，对政府官员接受游说的行为进行了全面规定。[35]另一方面，游说业的兴旺也来自美国健全的立法公开与参与制度。完备的立法信息公开与公众参与制度，使得游说得以有的放矢，介入政治决策也更为便利。

第四，国会议员的立法需求使然。由于国会议员经由选举而来，其往往对现代社会复杂专业的立法事务比较陌生，特别是立法随着规制复杂的现代事务而逐渐精细化、专业化之后，就更是如此了。而游说集团基于自身行业提供的专业信息或者法案草案就显得弥足宝贵，这甚至进一步导致出现国会议员对游说集团的某种立法依赖。(www.xing528.com)

美国的经验为我们提供了建构立法游说制度的经典版本。加之中国立法游说具有促进民主立法与保障基本权利的双重意义指涉，相应的制度建设也需要由此展开。首先，制定一部游说法是建构立法游说制度的首选项。阳光是最好的防腐剂。游说法需要树立公开化、透明化的立法价值导向，并需要格外注重游说对象即立法官员或行政官员的法律责任与伦理要求，以防出现新的游说腐败。

其次，健全社会团体管理立法，促进我国宪法规定的结社自由的实现。有效的游说需要组织参与，而中国集团化的游说则受到极大限制。典型表现则是普通集团游说和公益集团游说的不足与缺失。[36]因此，结社自由的宪法保障必须得到落实。相应地，对社会团体设立的门槛适时调低是当务之急。

再次，完善立法公开与公众参与制度。2015年修订的《立法法》为立法信息公开和公众参与立法提供了一定的制度保障。[37]但是，实践中“关门立法”的现象层出不穷。[38]因此，必须破解立法参与的形式主义困境，真正做到“开门立法”“阳光立法”。为此，进一步完善立法法有关公众参与和信息公开的制度显得尤为要紧。必要时，可以制定一部立法信息公开法以保障立法公众参与，进而为公民进行游说提供便利的制度环境。