中国立法游说的特点-蓟门法学第8辑

个案分析是社会科学研究中进行定量分析的重要方法。通过检索相关新闻报道梳理中国立法游说较受关注的案例，选择四种较为典型的个案，制成如下表格，以反映一个初步的中国立法游说的现实图景。

表1　中国立法游说较受关注的案例例举

通过分析上述立法游说案例可知，中国式立法游说具有以下四个特点。

第一，游说主体多元化。从以上四个案例来看，游说主体包括民间利益团体、外资利益集团、民间利益群体、民间公益组织、政府机关、半官方社团组织等。繁杂的游说主体实际上反映了社会利益分化的现实。然而，需要注意的是，由于公民社会发育不良，民间利益群体大多势单力薄，组织性不强，能够调动的资源和影响有限。相反，政府机关或者半官方的社团组织由于享有行政立法权力或掌握较多政治资源，产生的游说效果往往明显。而且必须予以重视的是，中国立法游说也出现了一种反向游说的现象。[14]例如环保法修订时环保部罕见地在其官网公开发布针对环保法修订的意见书，颇有公开叫板寻求舆论支持的意味。[15]民间利益集团也逐步成型，开始为维护本集团利益活跃在立法前线，并发出了不小的声音。此外，由于经济全球化带来的跨国资本渗透，外资利益集团也试图通过影响立法来增进自身利益。[16](www.xing528.com)

第二，游说对象单一化。虽然上述四个案例显示游说对象数量繁多，但是经过分类处理，不难发现，游说对象集中于行政部门。特别是国务院法制办以及各部委。这主要是由于中国立法体制以行政机关为主导，[17]行政机关内部又由于各部委享有法律法规起草权，因而出现立法权行使的行政主导现象。此外，值得注意的是，全国人大的立法权也并未完整有效地行使，而是逐步经由全国人大——全国人大常委会——全国人大常委会委员长会议——全国人大常委会法工委这一下导链条将立法权力逐渐下沉，最终落到全国人大法工委内部“隐性立法者”手中。[18]因而游说对象集中于行政部门或权力机关内部的工作机构。这种单一化的游说对象恰恰表明立法权力的归属主体与实际行使主体相悖的特点。

第三，游说手段多样化。游说手段主要分为直接游说与间接游说两种。[19]直接游说是指游说主体为实现特定目标与游说对象面对面进行游说的活动。间接游说则是指游说主体利用第三者来影响决策机关的活动。[20]从上述四个案例来看，游说主体采取了直接游说与间接游说两种手段。但是，若以是否涉及官方背景把游说主体进行细分，发现官方性质的游说主体多采取直接游说的方式，如内部提交意见书、参加立法部门举行的座谈会等。[21]非官方背景的民间游说主体则多采取利用大众传媒制造舆论影响，以及召开专题研讨会并发布公开信等间接游说方式，向立法部门表明其利益关切。[22]

第四，游说结果不确定化。由于游说主体多元化，所采取的游说手段多样化，游说双方利益博弈的具体背景不一，游说结果也渐趋复杂化。具体来说，以《反垄断法》出台为例，尽管饱受社会各界诟病，立法过程历经13年之久，但是国企行政垄断豁免的格局仍然得以保留。[23]这实际上涉及国企既得利益集团过于强大，以及如何破解国家经济安全意识形态的迷思问题。再以环保法修订为例，历经四次全国人大常委会审议，耗时三年之久，从一审时明显不利于环保组织一方的小修小改，到二审、三审、四审逐步大修大改向有利于环保组织一方的立场倾斜，原因在于环保部、民间环保组织和环境法学界的集体发声，共同造成强大的公众舆论影响。这三方形成一种官民合力的游说状态，共同促成环境保护法朝着预期目标修订。但此次修订仍然未对关键条款环境权作任何规定。[24]这进一步表明游说结果的复杂性并不仅仅在于某一方一时的影响强大，还在于游说双方实力的某种均衡状态。