2014年以来，为促进技术与资本的紧密结合，助力中央企业科技创新和新兴产业培育，国资委积极推动设立由国资委投资引导基金、产业发展基金、企业创新基金组成的三层次中央企业创新发展基金系。[2]军民融合发展基金作为中央企业创新发展基金系中成立的第一支产业发展基金，在建设中央企业创新发展基金系的进展中具有重要的里程碑意义。2015年，军民融合发展上升为国家战略，设立军民融合发展基金以引导社会资本投向、促进产融结合的必要性被进一步增强。2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。[3]2016年年底，总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金开始正式进入实质性运作阶段，[4]标志着我国正式引入政府性产业创业投资引导基金来孵化和培育面向未来的新兴产业，并且在此基础上进一步推进我国各领域原有产业结构的优化升级和投融资体制的改革创新。中央和地方政府为实现经济建设和国防建设融合发展，先后设立了军民融合发展基金，[5]以更好地利用社会资本，从而为军民融合战略的落实提供充足的资金来源。
军民融合发展基金是指通过政府引导基金注资和市场化募集的形式，形成投资于基础设施领域、先进国防科技工业领域、军民科技协同创新领域、军事人才培养领域、军队保障社会化领域和国防动员这六大领域的母、子基金，母、子基金交由专业的投资管理机构运行并提供经营管理服务，基金分散投资于未上市企业股权或项目，投资人按照约定分享投资收益、承担投资风险的集合投资制度。根据该定义可知，军民融合发展基金在本质上仍属于产业投资基金。它除了具备产业投资基金所具有的共同特征之外，还具有其本身的独特性。首先，军民融合发展基金的投资对象是与军民融合产业密切相关的未上市企业和项目。这些企业和项目往往是各级政府重点扶持的对象，因此其通常具备很强的政策导向性。其次，军民融合发展基金的投资架构是引导基金——母基金——子基金三级结构模式。这种投资架构使得军民融合发展基金能够通过二次融资的形式在更大程度上吸引社会资本进入军工领域。最后，军民融合发展基金的设立模式更多地采用较为新颖的有限合伙型模式而非传统的契约型或公司型，极大地提高了基金本身的可信度和灵活性，进而更好地遵循了“政府指导、市场运用、专业管理”的投资原则。[6](www.xing528.com)
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