皇家海军部的职责及管理方式

威廉·考文垂

除了建立皇家海军常任军官制度和设置纪律条例，皇家海军舰队还有许多其他工作急需完成，其中最关键的是建立造船厂和完善海军管理系统。在英格兰联邦和奥利弗·克伦威尔担任护国公时期，海军舰队处于海军管理委员会的领导下。海军管理委员会的功能是管理海军舰队的所有海军上将。同时，海军舰队接受海军部的管理。斯图亚特王朝复辟后难免要恢复过去的王权统治体系。因此，约克公爵詹姆斯·斯图亚特担任皇家海军上将，将所有权利揽于一身。与此同时，海军部的成员构成也有较大变化。负责监督和管理日常工作的两名新的委员—斯特拉顿的伯克利男爵约翰·伯克利和威廉·佩恩加入了海军委员会。1662年，约克公爵詹姆斯·斯图亚特的秘书威廉·考文垂加入海军委员会。此外，皇家海军还设立了查塔姆造船厂委员会、哈里奇委员会[2]和独立于海军委员会的朴次茅斯委员会。就任皇家海军上将初期，约克公爵詹姆斯·斯图亚特被迫延续奥利弗·克伦威尔统治时期的旧制度，只有在皇家海军的遗留问题解决后，约克公爵詹姆斯·斯图亚特才能开始改革皇家海军的旧管理制度。约克公爵詹姆斯·斯图亚特制定的规章制度是诺森伯兰伯爵阿尔杰农·珀西在1638年担任海军上将时颁布的一系列措施的延续，约克公爵詹姆斯·斯图亚特在自己颁布的规章前附了一则有趣的声明。从信中可以得知，在皇家海军舰队人员调整的过程中，不少无才无德之人趁机挤进了这个队伍。皇家海军高级将领需要定期听取皇家海军舰长的报告，以便了解情况、撤掉不称职的下属。1717年，约克公爵詹姆斯·斯图亚特制定规章的正式版本发布，是一本名为《海军部规章制度》的薄书。《海军部规章制度》采用更加严谨的叙述方式，先是阐述皇家海军舰队军官的共同职责，随后分别解释各类皇家海军舰队军官的具体职责，书中内容前后呼应、逻辑清晰。虽然《海军部规章制度》中大部分命令与诺森伯兰伯爵阿尔杰农·珀西在1638年颁布的基本一致，而且书中没有提到海军委员会的两名新委员—斯特拉顿的伯克利男爵约翰·伯克利和威廉·佩恩的具体职责，但我们依然可以从中了解到，在蒙特罗斯侯爵詹姆斯·格雷厄姆改革海军体制前，皇家海军财政大臣、皇家海军检验员、皇家海军审计员和皇家海军文书等职位曾具备何种功能。我们先来看一下《海军部规章制度》中的第十八项条款对海军委员会的职责是如何界定的：“海军委员会各委员必须相互监督、相互核查。每位委员尽管具体职责和工作地点有所差别，但都肩负着同样的监察责任。”总而言之，在海军委员会中，委员的监察内容由他们的具体职责决定。

蒙特罗斯侯爵詹姆斯·格雷厄姆

接下来第一个要介绍的皇家海军官员是皇家海军财政大臣。皇家海军财政大臣的主要职责是管理海军财政。具体来说，皇家海军财政大臣需要制定财政预算并征得其他人同意。因此，财政预算越详细越好。皇家海军财政大臣需要与“掌玺大臣”协调，换句话说，皇家海军财政大臣必须从英格兰财政大臣手中获取财政支持并每年向皇家财政大臣汇报情况。皇家海军财政大臣不能为任何有损皇室利益的行动拨款，必须知晓手下每笔拨款的去处，做财政预算时也需考虑周全、留有余地。

下面要提到的皇家海军检验员虽然在《海军部规章制度》一书中被列在第三位，但他的职责同样非常重要。皇家海军检验员需要在每年年末估计出下一年需要的军备库存；向皇家海军上将汇报军舰状况；确保自己或手下购入高品质且价格适中的军备物资；记录紧急情况和征用商船时出借的军备物资；支付皇家海军舰队所有水手长的薪水，确保所有水手长都能获得足够的军备物资和合理使用军备物资。到了每年年末，皇家海军检验员必须要求其他部门的海军工作人员监督和检查自己的工作成果。此外，皇家海军检验员在每年年末会根据账本记录，汇报下一年需要修缮的装备。随着皇家海军实力的壮大和巡航范围的扩张，皇家海军检验员很难在皇家海军舰队每次出航前都精确地备好物资。因此，皇家海军检验员的部分职责被分配给皇家海军调查文书。皇家海军调查文书的职责不包括出票，不需要时刻听从下属的意见。

接下来介绍的海军官员是皇家海军审计员。简单来说，皇家海军审计员的工作职能主要包括检查皇家海军财务大臣和皇家海军检验员的账本。因此，皇家海军审计员必须分类保存所有账目、监督皇家海军部的所有支出和核查军需库存。皇家海军审计员必须告知皇家海军委员会军需物资的市场价格、每季定期检查英格兰军需保管员的账本、出席所有会议、监督其他海军部门的工作、向皇家海军上将汇报库存的数量和状态、记账追踪所有的预付款项、保留所有预算和拨付给皇家海军财政大臣款项的副本。此外，皇家海军审计员需要计算皇家海军财政大臣和军需供应者账目上的余额，以便年底向皇家海军上将汇报本年度拨款是否有结余。

皇家海军委员会里最后一个关键职位是皇家海军文书。皇家海军文书的地位与现代英国政府中的国务次卿类似，是秘书处的主要领导，负责所有日常办公事宜。皇家海军文书需要参加皇家海军委员会的所有会议，记录所有会议细节。从《海军部规章制度》中可以得知，皇家海军文书还负责购买办公需要的日常用品和家具等。《海军部规章制度》中描述道，由于皇家海军文书手中的工作任务愈加繁杂，他们可以将任务分配给下属完成。此外，皇家海军文书需要确保“军需物资供货商多样化”。这意味着皇家海军文书需要保证皇家海军检验员和皇家海军委员会中的其他官员不会因长期只与一名供货商打交道而出现任何形式的贪腐行为。

除了上述提到的皇家海军委员会高级官员，皇家海军委员会还有大量级别稍低的工作人员。例如，负责接收、保管和根据上级命令分发军需物资的皇家海军仓库管理员。皇家海军仓库管理员需要检查所有与军需物资相关的账单；核查军需是否符合要求；确保接收的全部军需物资都配有相应的合同副本；记录账目；尽可能地确保独自完成全部工作，只在必要时寻求下属帮助。皇家海军仓库管理员不仅必须管理所谓的“仓库内”的货品，还要照料所有存放在“仓库外”的货物，如木材、金属等，时刻监测木材的消耗情况，确保在任何军舰腐烂时都可以提供足够的木材供维修使用。

皇家海军检查员主要负责核查工作人员的数量和工作时间，可以随时召集人员开会，每月召开一次固定会议。皇家海军检查员还负责监督搬运工和仓库管理员，要关注的内容与大型商铺和工厂的管理者类似，防止“上班迟到早退、工作时间饮酒、私下挪用建船木材等”。造船厂时常会有私下挪用建船木材的事情发生。曾有一个广为流传的笑话是造船厂周围的好房子用的木材全部来自造船厂。皇家海军检查员还需要及时为新建的军舰绘图，将图纸上交给皇家海军财政大臣。

皇家海军随员是在造船厂而非在军舰上工作的指挥人员，主要负责造船厂内所有与航海有关的工作，如指挥停泊的军舰调换位置、监督修船工和维持纪律秩序等。

皇家海军修船师主要负责建造军舰。值得注意的是，皇家海军修船师被禁止建造过于华丽的军舰，因为这意味着大量浪费查理二世的军需物资，例如把军需物资用于在舰体上雕绘过多的花纹或对舰体外部大面积镀金。一些还原当时英格兰军舰外形的模型清楚地展示出，不仅英格兰军舰的舰头和舰尾处有大量优美的雕刻，就连舷窗处也布满精心雕刻的镀金花冠。(www.xing528.com)

造绳厂文书是负责造绳厂财务的工作人员。门房也是一个比较重要的工作职位，主要负责检查和杜绝小偷小摸的现象，主要职责包括“随时关注是否有走后门的行为，检查海上所有私人运输船，包括造船师乘坐的私人小艇；时刻监视任何不遵循制定路线航行的船；提醒皇家海军文书最新的检查和修缮情况”。私人运输指的是私下的不正当交易行为。在不到一个半世纪的时间里，几百万拨款在私人运输的过程中流失。此外，门房还需要时刻确保禁酒条例的顺利实施。

英格兰造船厂的水手长们负责管理库存，需要遵从造船师的指令行事、管理停泊的军舰。英格兰造船厂的炮手负责照看库存，每三天值班一次。英格兰造船厂的事务长需要管理粮食储备、分发军需品，同样需要每三天值班一次。

如果通过精心的制度设计就可以确保皇家海军内部秩序井然，那么由诺森伯兰伯爵阿尔杰农·珀西颁发、后来被约克公爵詹姆斯·斯图亚特正式确立下来的规章制度应该能够达到管理效果。严格的规章制度要求皇家海军官员相互监督，甚至到了人人自危的程度，似乎不应有人在众目睽睽下“顶风作案”。但事实恰巧相反，在查理二世统治期间，皇家海军的腐败问题十分严峻，甚至一直延续到18世纪。18世纪初，皇家海军内部的贪腐愈演愈烈，圣文森特伯爵约翰·杰维斯担任皇家海军部负责人时不得不为皇家海军委员会再添加一个委员。造成皇家海军规章制度失灵的原因无疑是道德败坏。如果负责监督贪腐行为的军官本身品行欠佳，那么任何制度都无法发挥作用。查理二世在位期间，从国王到下层军官，所有人都在绞尽脑汁地将国家的钱财挪进自己的腰包，最诚实的人也心安理得地收受贿赂。根据当时的道德标准，塞缪尔·佩皮斯称得上是一个极其诚实的官员，塞缪尔·佩皮斯虽然从不干任何倒卖军需物资或低价购买低劣物资的勾当，但在工作中也不曾放过任意捞钱的机会。我们可想而知，道德水平不及塞缪尔·佩皮斯的官员行为有多恶劣。这些官员不满足于收受信誉良好的供货商的礼物，还与品行恶劣的供货商狼狈为奸、购入大量残次商品。足够诚实的人在骗取皇家海军的资金时也绝不踟蹰，目睹他人的恶劣行为不会出面指责。在皇家海军造船厂里，弄虚作假和无端浪费的风气逐年盛行，最严重时导致皇家海军造船厂几年内流失了上百万英镑。

圣文森特伯爵约翰·杰维斯

虽然英格兰政府对皇家海军官员的道德要求十分严厉，但仍无法防止浪费和管理不善等问题出现。这是因为皇家海军部存在固有缺陷。诺森伯兰伯爵阿尔杰农·珀西在拟定相关规章条例时，英格兰皇家海军的规模和取得的成就很有限。因此，由皇家海军委员会的四位官员根据纪律条例来监督手下行为并非难事。然而，随着17世纪中叶皇家海军的不断壮大和英格兰联邦时期朴次茅斯旱坞的建成，皇家海军委员会的管理难度日益增加。仅监督皇家海军财政大臣、皇家海军文书、皇家海军检验员和皇家海军审计员经手的全部款项就已经是一项庞杂的工作任务，更不用说核查所有的财政和库存。事实上，约克公爵詹姆斯·斯图亚特和手下的顾问意识到了开展工作的难度。皇家海军文书在按规章规定工作时也察觉到开展工作的难度，但没有引起足够重视。期待皇家海军委员会的四位委员事无巨细地监督所有工作进度、对所有工作担负直接责任，是不切实际的。皇家海军委员会的四位委员无法完成皇家海军规章制度的所有要求，只能将实际监管的责任丢给下属。下属也只能遵从上级要求。皇家海军委员会的委员们以无法事必躬亲为由逃避责任，他们的下级也以迫于上级权威为由继续逃避责任。上级和下级相互推诿，腐败现象由此产生。皇家海军内部的腐败根源还是在于皇家海军高级官员的懒惰。由于当时的道德要求过低，任何国家机构都很难遏制腐败风气。皇家海军内部存在敲诈勒索和铺张浪费等问题是不争的事实。许多建船木材被用来搭建私人房屋，私自挪用公款的现象也时常发生。在查理二世和随后几代英格兰君主的统治时期，皇家海军内部的腐败程度达到顶峰，因未能及时修葺而腐烂的军舰和低劣军需物资随处可见。但皇家海军舰队的出航活动照常进行。随后，皇家海军内部的贪腐行为更加倾向于铺张浪费，而不是提供低劣军需物资。英格兰人逐渐认识到，敲诈国家绝非道德行为。

皇家海军试图让皇家海军委员会的委员共同承担起责任同时遏制贪腐现象。不过，在需要委员们共同承担责任的时刻，特殊情况总会发生，不是委员们都采取消极工作的态度、拒绝采取行动，就是委员中一人享有极高权威、实际统领着其他委员。要求皇家海军委员会的委员共同担负责任是皇家海军部的第二次尝试。原本只能监督皇家海军财政大臣和皇家海军检验员的皇家海军审计员，逐渐成为皇家海军委员会中最有权势的职位，就连皇家海军上将和皇家海军委员会的委员也要听取皇家海军审计员的工作意见。虽然皇家海军上将和皇家海军委员会委员属于同级，事实上却是皇家海军委员会的统领。

随着皇家海军的工作日益复杂化，其他部门也开始与皇家海军委员会开展协作。英格兰认为设立一个服务伤残军人的部门十分必要。因此，皇家海军伤残军人办公室成为皇家海军管理系统中的常设机构，归属查塔姆造船厂。最早在伊丽莎白一世时期，约翰·霍金斯将因违反纪律而征收的罚金和部分掠夺金集中起来，用以资助在海战中不幸伤残的皇家海军官兵。到威廉三世统治时期，一笔向所有皇家海军官兵征收的额外资金被用来资助皇家海军伤残官兵，后来这部分资金却被挪作他用。为皇家海军提供军粮的工作原本由某位皇家海军检验员负责，随后却逐渐超出皇家海军检验员独自管辖的范畴。在查理二世统治末期，1683年，皇家海军成立了军粮供应委员会。皇家海军部随后成立了一些独立部门，如几经重设的交通委员会和薪酬办公室。尽管皇家海军部在管理改革中保留了主要部门，但仍然时常会有暂时和灵活的部门调整。当皇家海军部的管理改革最终完成时，皇家海军委员会下属的管理部门不超过十五个，各部门分散的地理位置增加了管理难度。例如，皇家海军部设在塞思英，伤残军人办公室和军粮供应委员会设在塔丘，薪酬办公室则设在宽街。

还有其他证据表明皇家海军在查理二世统治时期最终成型，即皇家海军上将直辖团，因其制服为黄色又被称为黄色制服团。皇家海军上将直辖团是世界上最早的正规海军部队。尽管皇家海军舰队曾经招募过大批士兵，但此前从未明确区分在国王的军舰上战斗的海军士兵和为英格兰战斗的其他士兵。皇家海军上将直辖团隶属于皇家海军舰队，是现代皇家海军的前身。皇家海军上将直辖团的雏形是1664年第二次英荷战争爆发前夕，伦敦组建的一支训练有素的队伍，光荣革命时一度被解散。因为关于皇家海军军官是海上战斗者而非海员的旧观念根深蒂固，所以皇家海军上将直辖团的军官和普通皇家海军军官的职能经常被混为一谈。

皇家海军实力逐渐达到顶峰的过程也是艰苦卓绝的战斗过程。查理二世在即位苏格兰国王后的第十一年，即1661年，再次夺回王位。在这十一年里，皇家海军的实力在战争中逐渐提升。奥利弗·克伦威尔曾命令爱德华·蒙塔古率领一支海军舰队北上，目的是介入瑞典和丹麦之间的海战。阿尔杰农·悉尼等人组成的委员会跟随爱德华·蒙塔古一同前进，负责监督爱德华·蒙塔古的行为是否得当。鉴于当时英格兰国内的复杂局势，爱德华·蒙塔古和下属不敢航行太远，中途找借口返航并将阿尔杰农·西德尼等人甩在身后。由于奥利弗·克伦威尔政权不稳，无法对爱德华·蒙塔古等人追责。随后，爱德华·蒙塔古不再担任海军上将，由约翰·劳森接任。约翰·劳森是一名再洗礼派教徒，自称是英格兰北部的小商船船长出身。在英格兰内战期间，约翰·劳森曾在海陆两地为英格兰议会派作战。基于约翰·劳森的过往经历及其信奉的宗教，人们猜测约翰·劳森是斯图亚特王朝复辟的坚决反对者。但约翰·劳森对海军舰队推进斯图亚特王朝复辟的请愿书持支持态度，还曾与阿尔比马尔公爵乔治·蒙克开展合作。查理二世重新恢复统治后，一些保皇派提议清查和惩罚约翰·劳森。然而，对查理二世来说，约翰·劳森和其他皇家海军将领十分重要。因此，明事理的查理二世将约翰·劳森等人形容为“曾经得过瘟疫并已痊愈、不会再度感染的人”。根据忠实保皇派克拉伦登伯爵爱德华·海德对约翰·劳森性格的描述，我们可以了解到，再洗礼派教徒约翰·劳森毫无保留地拥护着王权统治。