与前面章节验证过的各种理性主义理论提出的论点相比，影响力日增的建构主义学派认为对美国安全政策的约束必须以一种相当不同的方式运转。建构主义者坚决主张，美国力量资源的界限与潜在价值都主要取决于集体拥有的观念，而这些观念不能被简化为狭隘的利益得失计算。1因此，保持行动的合法性就成为一个特别的决定性因素，影响了美国将它看似强大的力量资源转化为实际的有利结果的能力。
建构主义关于以合法性为基础的约束的论点建立在两个命题上：首先，合法性流失会提高把能力转化为所需结果的成本；其次，为了避免合法性流失，美国的行动必须遵守当时制度秩序下的正式和非正式规则。换言之，只有服从于那些被普遍承认的构成制度秩序的规则，美国的物质资源优势才可以有效地转化为现实的政治影响。美国“必须以符合这些规范的方式追求其利益”，克里斯琴·勒斯密特如此主张，“否则其领导地位的合法性就会迅速受到侵蚀”。2布鲁斯·克罗宁（Bruce Cronin）的解释是，“如果霸权国家不在其角色设立的边界内行动，由它帮助建立的机制的公信力就会衰退。……当这些组织被削弱时，国际秩序的合法性就受到威胁。如果这一现象长时间持续，霸权的秩序便会衰微”。3
尽管与合法性相关联的约束的论点建立在建构主义最精密的理论形式之上，也是后者理论方法的直接产物，但它却被所有类型的分析人士和政策制定者接受。到乔治·W.布什的第二个任期时，许多分析人士的作品和发言都像在显示他们相信这届政府的经历全方位地验证了这一论点。美国打破了规则，看上去失去了合法性，他们能看到它的国际立场被严重削弱，也能察觉到它获取别国志愿援助的能力面临严峻损失。对许多观察家而言——包括兹比格纽·布热津斯基和法里德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）——关键的问题是美国是否能够重新获得它似乎已经丧失的合法性。4
在这一章我们将表明，建构主义基于合法性的约束的论点不能说是错误的，但应该说是言过其实。我们同意，外界对美国“合法”的认知使它受益匪浅，但是我们的判断是，合法性创设的约束与建构主义所主张的相反，并不是结构性和强条件性的。更确切地说，理论和论据都显示，合法性对美国安全政策的约束是较弱效的，且更受特定条件的限制。在不否定建构主义前提的基础上，我们认为存在着强力的理论因素表明，美国将可以利用其优势的力量地位去恢复流失的合法性。政策制定者必须注意合法性约束，但无需夸大其重要性。
我们的论述从阐明合法性的约束效果开始，展示它是如何与今天的美国发生特殊关联的。随后我们将展示其缺陷。从理论上来说，在促进力量资源转化为所需结果的过程中，我们没有什么理由怀疑合法性同样对资源的应用施加了现实约束。但是，学者们通常漏掉了同样重要的理论因素，从而忽略了力量也可以帮助建构、维持和塑造合法性。5最后，我们检验了违规与合法性的相关论据，特别是2001年到2006年间的论据。我们找到论据证明，合法性信仰的转变有助于解释在那些年间美国的行动成本为何提升，或者为什么一些潜在收益未获实现。但是，也有同等甚至更强有力的实证支持表明，美国能够利用其优势保持并塑造合法性。
对合法性研究的历史和社会科学一样古老。世间的学者与政策制定者都同样将其视为国际政治权力运作的核心问题。6在国际关系学者中，建构主义者最为持之以恒地将分析的关注点放在以下问题上，即合法性作为施加在美国安全政策上的体系约束是如何运作的。
合法性是关于正当性、可接受性、行动的自然性、行为体／角色或政治秩序的一整套信念。7这些信念受到法律规则和道德规范的影响，但并非决定性的。“特定的行动是否合法，”伊恩·克拉克（Ian Clark）写道，“并不是一个道德哲学或者法学问题，而是一个关于行动如何被国际社会成员看待的现实问题。”8一个从字面条款来看违法甚至在道德上可疑的行动却可能仍然被视为合法；也就是说，其行事方法是可接受的、适当的，或是符合自然的。同样地，国际政治秩序的合法性并非简单的合宪性和公正性问题，它的关键在于其组成成员是否接受，抑或是认为它好过一切可能的替代选项——这是指事态应当如此。因此，规范的许可对合法性来说并不是必要的。一个人可能憎恨战争，但当战争被用来针对斯洛博丹·米洛舍维奇在科索沃的所作所为时，他又会觉得这是最能接受的应对行动；他可能鄙视美国，但仍然视其领导权为当前环境及一切可预测状况下的自然选择；他也可能谴责时下秩序的不公正性，但仍然视其为赋予纷繁的事物以组织框架的唯一选择。在对待自身利益时也有同样的情况。一个人可能相信某个行动、行为体／角色或者秩序是恰当且不可避免的，即使这些东西并不很符合他眼前的私利。
建构主义者强调说这些认识对美国是外部性的。美国领导者可以自我主张或声称合法性，但除非受到世界上数量足够庞大的治理精英的接受，否则这类主张和声称都不过是形同虚设。当建构主义者（以及其他在此意义上讨论合法性的学者）费尽心思精确限定何时达到这一“足够庞大的数量”时，他们提出的一整套相关概念明显是普遍性的，适用于国际社会中举足轻重的部分。在这个基础上得出的观点是，如果合法性构成对美国的约束，这种约束就是体系性的，如同我们对它的理论定义一样。
因此，做一个合法的霸主就要使其力量被普遍地接受甚至是欢迎；它的行动应该至少不被反对，最好的情况则是受到积极的拥护。不合法则意味着整个世界普遍倾向于反对之，并且其行动要通过收买抑或胁迫他者才能获得接受或支持。合法性因此就成为资源的最大乘数。不合法的霸主就只好对一个政策大砸资源，而合法的霸主则可轻松实施之。
因此，正如国内政治的统治者一样，强国寻求其力量的合法化，而建构主义者对此强调说，它们这么做就意味着把自己暴露在约束面前。如果一个霸主诉诸某套规则以求力量合法化，它在未来就有可能受到那些规则的束缚。一旦次级的行为体将这些规则内在化，它们就会期待霸主照此行动。由霸主扶植起来用以将自身力量合法化的规则由此就等同于一个非物质的约束：偏离合法性轨道的霸主搬起石头砸了自己的脚。
按照建构主义者的看法，这种整体的合法性约束对今天的美国有着特别的影响力。关键性的问题在于，由美国推动的战后秩序是有史以来最为精细和涵盖事务范围最广的。建构主义者认为，广义上的机制——包括一切有延续性且被普遍接受的规则组合——同时反映和促进了行为体融入特定国际秩序的社会化程度。9尽管理性主义者把机制视为“凝结的偏好”（congealed preferences）或是解决协调难题的工具性方案，但建构主义者却把机制看作行为体在理解世界和支配它们认为合适的行为时采用的理所当然的脚本、计划、习惯和程序的具象化。机制一旦建立，就成为促进行为体内化规则从而融入既存秩序的重要机理。10从社会学的视域看，机制担当的是“国际政治合法化的主要媒介”11。也就是说，当机制反映稳定和理所当然的社会实践时，顺应其规则的行动就往往被视为合法的。12
不仅如此，按照迈克尔·巴尼特（Michael Barnet）和玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）所强调的观点，现代的合理—合法性规则、法律和机制都有着内部动力，以致美国难以控制。13他们认为，正是因为制度秩序相对独立于大国任意的想法，因此才具有了合法化力量和推动其他行为体社会化的巨大能力。建构主义者强调说，国际秩序包含有数百个拥有自己的议程而不受美国完全控制的重要的非国家行为体和组织。其结果就是力量进一步扩散，脱离了体系内最强国家的掌控。简而言之，这些力量的社会化使现代国际机制成为特别有效的合法性工具，但收益的成本则是，机制同时也施加特别强力的约束。
由此，建构主义者令人信服地宣称，如果别国停止以习惯的、程序性的方式支持当前的制度现状，且开始在不断变动的得失计算基础上评估现存秩序，美国维持霸权的难度就会大大提升。他们强调说，为了避免以上变化，美国必须通过遵守自己扶植的秩序规则获取并继续维持合法性，即使——事实上要尤其注意在这种情况下——这样做不符合它直接的物质利益。14因此，所有的建构主义者都同意，“社会合法性的概念必然与限制的观念息息相关”，如果美国没有遵循此类限制，它将必然付出合法性的成本。15
建构主义著作突出表现了两类当美国行动被视为违反公认规则时可能招致的成本：特定（specific）类和整体（general）类。特定类成本涉及特定行动的合法性流失，导致寻求该行动的成本提升，因为其他国家要么拒绝提供支持要么反对，或者只有在被强迫或者贿赂的情况下才提供支持。整体类成本指的是美国作为霸主或者它青睐的整体制度秩序一员的角色合法性被侵蚀，导致机械顺从、志愿支持或是默许行为的减少，并由此提升了霸权的成本。在极端的情况下，一系列违规行为的风险是可能引发秩序自身的危机，导致其他行为体普遍决定退出该秩序或是追求一个全面的替代选项。16
建构主义者一贯坚持预测美国任何引人注目的违规行为都会招致特定类型的合法性成本。然而他们没有表明的是，在特定问题领域内的一个甚至一系列特定的行为上的合法性流失与涉及美国角色和更广泛的秩序整体合法性流失之间存在着多强的联系。对于该问题，不同的建构主义理论有着相异的暗示。建构主义通常强调有分歧的制度秩序是“顽固的”，意思是说它比纯粹理性行为体理论所认为的要更抗拒变革。制度秩序被认为能发挥重大作用，正是因为它变得稳定和难以改动。这就暗示了一种结构性或者准结构性的约束：规则系统并不考虑行为体每时每刻的利益变化带来的再协商需求。但这也同样表明当前基于规则的秩序是稳固的，而且美国在付出整体成本之前就要承受好一段时间的特定合法性成本。与此同时，也有少量建构主义作品反对将规则视为国家外部约束这种过度结构性的观点，而强调国家的政策和规则是相互构建的关系。17
针对这些不同的理论走向，大批建构主义分析的解决途径在某种意义上集中于主张合法性约束的高度强效。任何重大的违规行为都可能付出重要的特定合法性成本；一系列突出的违规行为会成为可怕的源头，引来更整体性的合法性成本，涉及整体制度秩序和美国在其中的角色。因此，许多建构主义者坚持认为，像布什政府所犯下的那类违规行为的确消耗了美国的合法性，如果美国仍不改变这条路线便会引发秩序的全面合法性危机。18对他们而言，针对约束效力的明智回答是：“强到足以严加管束乔治·W.布什治下的美国。”用我们的术语来说，他们是将合法性约束描绘为结构性或者强条件性的，从而得出了以上判断。
主张合法性是结构性约束的学者认为，因为均衡（equilibrium）本身就是国际社会的一个基础性规范，因此在结构意义上，单极状态反映在均势机制和多边主义中就是不合法的。19这一观点认为，在两极体系下，美国作为支撑国际均衡状态的关键行为体，会在结构上重视保持自身及众多行动的合法性。而作为单极的霸权，美国不再享有这种假定的合法性，因此为其角色和行动获取承认就成为一项艰难的战斗。光是拥有巨大力量这一事实就会使美国面临强力的约束，除非它的行为严格自制。如伊恩·克拉克所述，“问题在于，要在唯一的超级大国扮演了支配性角色的前提下寻求均势的实用性替代，它在形式上必须是一个尊重国际社会整体均衡的霸权。若非如此，在当代国际秩序的心脏中就注定要永远存在慢性的合法性危机”20。
然而在平衡问题上，大多数建构主义者的处理方式是把约束描述为强条件性的：他们主张美国拥有一个巨大的行动空间，它会愿意利用自身的力量资源来进行一些从维护合法性的角度看应被禁止或者成本高昂的活动。只要美国严格地遵守公认的规则与规范，它就能够享有合法性的利益。但当其他行为体认为美国抛开那些规则时，它就会丧失合法性并面临行动成本的急剧增加。
建构主义论点无疑博取了关注。在学者当中，对这样一个重要论点的真实性的分析往往变成对分析假设（例如，理性选择理论的“结果逻辑”与建构主义理论的“适合性逻辑”）或者方法论（例如，合法性是否可被量化，或者机制、身份和利益之间的循环论证关系如何测试）的争论。这样的回应在这种情况下是无益的。毕竟这里讨论的论点提取自社会学、法学、历史学，以及认知和社会心理学的强大研究传统，它们也都扛住了数十年的批评性关注。它在逻辑上来自在国内问题研究上已被广为接受的关于力量、机制和合法性关系的学术讨论，并且它还与许多政策分析人士和从业者的观点有着强烈共鸣。21
因此，更有效的途径是在接受该论点核心前提的情况下检验它自身的术语：合法性独立于物质力量和利益存在，而且学者和决策者可以把合法性本身和它的预期效果区分开来。三个考虑因素——都是由建构主义或者与其紧密关联的文献提出的——可以单独地或者结合起来削弱合法性约束的论点。首先，该论点只强调了力量资源和合法性互动关系中的一面。合法性可以约束物质力量的使用，但这样的力量同样可以塑造合法性。建构主义者的论述淡化了这些考虑因素，这也是导致他们把合法性的约束效力描述得如此强大的主要原因。其次，支持合法性约束的理论性知识本身同样也预言了违规行为和合法性两者关系的复杂性和不可预知性，意味着力量的运用可以突破或改写规则。最后，建构主义理论以及与它紧密相关的国际法知识指出单极霸主运用力量的若干战略，通过这些战略，霸主可以最大限度地减少因创制和破坏规则而付出的合法性成本。
建构主义著作承认行为者可以改变被普遍接受的规则。然而，关于规则与规范如何变革的建构主义知识却专注于像非政府组织（NGOs）这样的非国家行为体对说服、辩论、框架和修辞的利用。22大多数的这类研究一直在煞费苦心地展示国家物质力量有限的解释力，并随之提供足够的杠杆来回答霸权国家是否／如何利用这完全一致的策术来改变既定的制度规则。国际法学者更为细致地对待这些问题，尽管他们一般倾向于把法律视为对强者的约束。23
如果历史能够提供指导，那么美国就拥有运用其权力优势的潜质，至少可以通过某些手段修订秩序以利自身且无需承担合法性的成本。威廉·格雷韦（Wilhelm Grewe）在他权威的国际法著作中记录了西班牙、法国和英国在各自力量顶峰时是如何修订既成国际法规则以适应自身利益的。24例如，西班牙同时塑造了规范性法律和制定法以使它对美洲土著的征服合法化，法国设立了国家边界的现代法律概念以满足其作为欧陆强权的需要，英国则培植了海盗行为、中立国航运和殖民主义的相关法律以适应其作为发展中的海洋大帝国的利益。这种霸权立法并不只是发生在约翰·伊肯伯里在其著作《大战胜利之后》（After Victory）中所研究的战后制度秩序建设的重大时期里，也同样发生在日常状态下，当霸权国家设想出一个新的利益定位并确定需要一个或一整套新的／修订过的规则来实现该利益最大化的时候。25举例来说，英国在1830年后通过数十年的运动，大量运用其硬实力资源培植出一整套新的法律体制以禁止奴隶贸易。
格雷韦表明了主导国家能完成这些壮举，部分是依赖它们对力量的直接运用：贿赂、强制，加上以有利可图的长期合作为交换，诱惑对方接受霸权国家偏好的规则。而还有一个没有这么明显但往往却更为重要的要素，那就是领先国家的谈判力通常被一种普遍的看法所强化，即认为它还拥有其他不受法律约束的手段来追求自身利益，而这些手段可能会让别国更难以接受，因此还不如干脆接受领先国家偏好的规则。在许多情况下，尽管领先国家在新规则下会更有利，但可以说，即使没有任何规则，它遭遇的麻烦也会比其他国家少。26根据格雷韦的著作，还有一点也很重要，即议程设置的力量。在所有情况下，领先国家在其鼎盛时期都通过定义新规则要处理的问题来间接影响法制进展。27即便当新规则的推动力看上去是来自弱国时，所有案例的最终结果都是塑造出一套处理霸主关心的首要问题的规则体系。28
建构主义承认行为者的重要性，但往往忽略了一个事实，即强大的霸权力量拥有不成比例的巨大物质手段来塑造它们所处的国际社会环境。霸权秩序的修正在理论上是可能的，在历史上也频繁发生，但仅作此声明并没有告知我们在当前条件下做到这一点是多么地困难。建构主义者在主张美国受到合法性需要的强力约束时，认为在违规行为和合法性的丧失之间存在着——特别是在当前时期——紧密的联系，暗示当前基于规则的秩序很难被改变，除非付出极为高昂的成本。一般来说，违规行为与合法性丧失之间的关系越是直接，领先国家就越是难以塑造一个利其所好的稳定秩序，建构主义对合法性约束的整体观点就越有说服力。而两者关系越是复杂和不确定，强大国家就拥有越大的空间来发挥其优势能力，为塑造制度秩序的后续发展制造既成事实。
违规行为与合法性之间的联系到底有多紧密？这不仅关系到霸权国家能够在多大程度上改变规则，也关系到一个更普遍性的问题，即霸权国家是否会在违反规则甚至并没有试图改变或替换规则的情况下面临合法性的成本。三个因素削弱了它们之间的联系：规则的例外；实践中违规向立规的传动；不均衡的（uneven）规则合法性。
违规行为与合法性之间的关系随着霸权国家违规环境的变化而呈现高度的复杂性和不确定性。29违规行为可能是一个单独事件，也可能是一个更广泛的行为模式的组成部分。那些似乎不影响基本服从模式的例外事件的违规行为不太可能产生高昂的具有普遍意义的合法性代价，反之亦然。同样地，为应对突发状况而做出的违规行为也不太可能被视为创建先例的企图，因此就在很大程度上不太可能破坏秩序的合法性，特别是当该行为在本质上拥有令人信服的减罪情节时。30
有一个观点反映了这种逻辑，即认为布什政府的失策与其说是考虑把先发制人甚至预防性战争作为“9·11”事件之后的一个选择，不如说是为了把它们作为正式原则纳入其2002年国家安全战略。包括亨利·基辛格、兹比格纽·布热津斯基和布伦特·斯考克罗夫特在内的资深外交政策制定者都认为这只会为各种令人讨厌的政权宣称拥有同样的权利打开方便之门；同时，在否定先发制人的既存法律规范下，其他政府也不可能认为该行为适用于例外状况；它比维持现状要糟糕，毕竟在后者的前提下罕见的违规行为不需要付出沉重的合法性成本。正如基辛格所说：“只有在孤立的冒险行为是罕见例外而非美国战略的基本法则的情况下，允许使用预防性武力的政策才可以使国际体系继续得以维持。”31
如果违规行为到头来被视为对特殊危机的一种独特反应，霸权国家似乎可以投入资源力量弥补对既定规则的直接违反，而不会付出任何类型的合法性成本。简单却重要的一点是：没有理论性因素可以预测违规行为和合法性成本之间存在着必然联系。对建构主义论点的这一限制又被以下事实有力地强化：违规是建立新规则的一条路径。
霸权国家在破坏规则时也可以表现出建立新规则的尝试，这一事实同样削弱了违规行为与合法性之间联系的紧密程度。表面上看，人们可能会认为这类行动招致沉重的合法性成本，因为它必然不是权宜之计，而是代表了对现有秩序组成部分进行蓄意破坏的尝试。然而，这种观点未能认识到国家在许多情况下是通过违规来立规的。环境和国家利益的变化有时成为创建新规的诱因。规则反映实践，创立新规则的一条路径是尝试启动新的实践。鉴于国际关系中核心立法实体的缺位，相比国内法，国际法的发展就远为普遍地依赖于这种技术上的非法方式。如法律学者托马斯·弗兰克（Thomas Franck）所言，“相对于国内社会，在国际社会中，成员违反指令的行为仍然可以作为一种针对发出该指令的规则或者制度进行变革或改良的路径而被接受”32。
当霸权国家为创立新规则而打破旧规则时，其他国家可能在言语或事实上抗议抑或支持这一行动，或者可能在一边静观其变。违规行为的结果是耗尽合法性还是成功赢取新规则的合法性，就高度依赖于以上不同国家行动间的平衡。如果不更多地了解新规则的启动所处的环境，以及牵涉最多的那些国家的力量与利益，就不可能定下事前措施来预防可能的合法性成本。霸权国家作为掌握最多可供部署资源的行为体，就在影响这些复杂互动的结果上有着不对称的优势。
违规行为与合法性之间的联系强度同样依赖于规则的合法性是否存在争议。建构主义论点仅适用于合法的规则——换句话说，就是相关行为体主观上相信应该遵守的规则。但是，并非所有的规则都被认为同样拥有产生合法性的特定的社会化因果机制。规则获得合法性的因果机制在于重复的执行，频繁的行动产生明确的惯例。就像哈罗德·昆（Harold Koh）陈述的那样，“反复的服从逐渐发展为习惯性的服从”33。与之相对，罕见的事件较不可能被视为理所当然的。涉及罕见事件的“惯例”是有争议的。国际法学者迈克尔·贝尔斯（Michael Byers）就下过结论说，“如果规则建立在有限的国家实践案例上，那它们本质上是不稳定的，且相对容易被改变”34。
法律学者认为，反复的行动助成了其他一些属性，拓宽了规则获得合法性的前景。根据托马斯·弗兰克——一位研究国际法合法性的卓越理论家——的论述，最重要的一点是规则的确定性，也就是“某个规范的特质产生的对其所禁止之事的明确认识”。35规则的合法性也取决于它的一致性，弗兰克将此定义为“在内部（规则的各组成部分之间）和外部（基于共同原则的不同规则之间）意义上的连通性”。36
理论上说，如果这样的过程不是不可能适用于规则缺乏一致性和确定性以及／或者规则仅反映罕见行动的场合，律师和政治家获取对规则合法性或者特定条款与规则间联系的相关评估的过程是困难的。37一般情况下，规则的一致性和确定性越弱，反映的事件重复性频率越低，它们就越缺乏约束力，国际秩序的行为体也拥有了更多空间以利用优势资源改变这些规则或者在无视它们的情况下影响结果。38
谈到当前适用于美国的合法性约束的强度，我们能获得意味深长的启示。如果我们要找一个领域展示违规行为与合法性之间的关系，那就几乎不可能选择国际安全话题。尽管威胁使用武力往往吸引新闻头条和学术关注，但它在国家间关系中却是相对罕见的现象。而国际法覆盖的许多别的行动领域——包括商业、通信、贸易、金融、外交代表等等——则牵涉几乎所有国家的日常互动。因为武力的行使极度罕见，所以与大多数领域相比，国际安全领域的管理规则建立在许多较不常见的国家实践案例的基础上。罕见性也意味着案例适应性的缺乏：每一次武力的行使都有自身充分的独特之处，无论是直接作为惯例还是与惯例发生联系都存在着争议。部分因为这些理由，与经济和其他领域相比，对武力行使的管理规则可以说是较缺乏确定性和一致性的。
衡量这一重要性的途径之一是考虑这样一类案例，其中武力的行使在事前就被广泛视为明确合法。如果合法性为规则所固有，那么规则就必须清晰到足以提前指定明显符合规则，由此会被视为合法的行动。而能够被想到的案例——例如1991年对伊拉克的海湾战争——少之又少。这里并不是要说关于武力的行使就没有合法性规则，或者说武力的行使不会导致合法性流失。39相反，这里要表达的是，关于合法性构成和违规行为导致合法性流失的标准论点能够更轻松地应用于其他领域。作为一个普遍性规则，经济机制的特征来自在同类事务上反复的有序合作，其重复程度远高于安全机制。与之相反，在安全领域内，制度秩序在范围上更为局限，同时对公认规则执行状况的关注程度也大大不如经济领域。因此，合法性的“理所当然”性质对经济领域的理论适用性要远远高于安全领域。
力量与合法性之间的互动，以及违规行为与合法性之间的复杂联系在理论层面上削弱了建构主义关于合法性约束的观点，但是却并没有完全否定后者。因此，建构主义者就只着重强调其理论建构中合法性对物质能力的约束效果，而淡化力量对合法性的影响。我们的主要观点是，鉴于理论建构中这两方面成分同时存在，合法性约束也就具有潜在的重要性，但其效力却是更弱和更有条件性的。建构主义确实指出了没有合法性的霸权有可能是令人厌恶、野蛮和短命的，霸权也必须注意当时的制度秩序所提出的合法性要求。但是，建构主义和国际法学知识同样也表明了，如果美国依据对秩序运作的理解战略性地运用其力量，合法性限制就无法自行发生作用且可以被外力塑造。
上述分析并没有表明美国可以在不考虑潜在的合法性成本的情况下违反规则。一个活跃的霸权国家需要冒付出这样成本的风险。但是，这并不意味着霸权国家就没有使成本最小化的选项。建构主义和与其密切相关的国际法学知识勾勒了一整套维持合法霸权的机制。在迄今为止的文献中未获承认的是，霸权国家能够把这些机制化为己用，以减少违规行为给它带来的任何整体的合法性成本。
霸权改变规则的意图可能导致合法性成本。然而，关注国际法中力量角色的学术研究却表明，强国拥有大量的战略选择来使挑战制度的潜在合法性成本降到最低。40不少这类研究——包括经典的和当代的——都反映了国际法关于合法性的杰出理论与建构主义关于规则和规范的最有影响力的部分研究之间在概念上的重叠。41这些文献中的缓解战略都精确地运用了建构主义者所强调的普遍机制：说服（persuation）、制定框架（framing）和辩论（argument）。迄今为止的建构主义实证知识把这些战略当作非国家行为体——“规范开创者”（norm entrepreneurs）、非政府组织（NGOs）和跨国意见网络——的特色，而法学家承认它们对霸权国家同样适用。由于建构主义的标准化焦点放在把非国家行为体作为变革媒介上，因此就忽略了这个事实，即富裕和强大的国家往往恰好拥有充裕的智识资源来助推规则的改变。例如，格雷韦就在他的研究中记录了主导性大国是如何利用它们深厚的智识资源——外交官、评论家、哲学家，以及同样重要的国际法学者和法律专家——以利于为其倡议的法律变革进行辩护、阐明，并为变革塑造一个表述框架。
因此，国际法的杰出理论和几个世纪的国家实践都表明，在一个既定的制度秩序内采用容易与法律推理和适合性逻辑（the logics of appropriateness）相冲突的传统外交手段来改变公认规则的做法会导致潜在的合法性成本，但霸权国家可以将成本降至最低。可能的法律策略非常多，要针对具体的环境应用适当的策略组合，则总是需要明智的判断，不过，以下四个一般性戒律与今天的美国最为相关。
1. 将新规则与明确的合法性规则相关联。标准的法律推理意味着新规则成功的概率一定程度上有赖于它与更具普遍性的既定规则和规范之间的一致性。42要为一个新规则寻求承认，霸权国家可以利用其外交和智识资源将新规则塑造为对一个公认规则的小小修正，并说服其他人相信新规则与行之有效的先例之间存在强大联系。例如，在《防扩散安全倡议》——由美国发起的对大规模杀伤性武器实施海陆空阻截的多边框架——问题上冲锋在前的美国官员就强调它“建立在现有的不扩散条约制度基础上”，并且“与国内外法律机构及国际法规一致”43。
2. 强调相互利益。鉴于互利互惠是现行制度秩序一个潜在的基本原则，因此，国家越是坚信自己也会在新规则下获利，就越不倾向于反对它。44《防扩散安全倡议》就是反映这一动力现实效果的显著案例：虽然这是一个美国的倡议，目的是赋予美国海军更大的行动自由，但布什政府不断地称其为“全球努力”45。为印证这一点，《防扩散安全倡议》细致地规定了其他参与者的法定权利，即使在事实上获得实际新权利的仅美国一家。例如，美国与利比里亚的《防扩散安全倡议》相关双边条约规定了当挂有彼此国旗的运载船只被怀疑运输大规模杀伤性武器时，在公海上登船、搜索，以及货物扣留的相互一致的权利，即使利比里亚没有海军（只不过，它的确是世界第二大国际航船登记地）。46
更为严肃的情况是向其他国家出让一些它们可能真的想要且有能力实践的权利，即使不是在当前也是在未来。一个典型例子是在1945年，杜鲁门单方面主张对美国领海附近大陆架资源的管辖权。尽管这完全异常的权利主张明显违背了国际法，但其他国家迅速效仿，使得这一权利在不到五年的时间内就成为了国际惯例，这在一定程度上是因为许多沿海国家真的想要在新规则下获利。47
3. 劝说他国认识到变革的必要性以及为此提出新规则的明智性。寻求修改规则的霸权国家不应局限于纯粹的法律辩论。它用于说服的智识资源也应致力于使其他重要国家的决策者相信变化的环境需要新的规则，而它提出的新规则就是适应变化的。就这方面而言，当布什政府寻求说服他国相信预防性战争原则的明智性时，其表现可谓乏善可陈：几乎没有咨询对方意见。一名法国外交官回忆说，在过去，美国高级官员会就任何北约新原则前往巴黎展开广泛咨议，即使美国已经明确赞同变革且不存在实质性的改变可能。“我们是通过白宫网站才知道布什原则的，”他说，“该原则有若干可取之处，但他们不该这样与盟友沟通。”
4. 战略性地利用矛盾。48在塑造新规则时，作为规则修订者的霸权国家必须考虑别国可能的反对，并寻求最大限度弱化对方有说服力的法律手段。它需要尽可能确保新规则与它自身在其他领域的实践以及在其他背景下的法律立场相一致。新规则看上去越是与霸权国家的其他立场相矛盾，该国就越是显得伪善和自利，它为这一规则所进行的辩论就越是缺乏说服力。与此同时，霸权国家对新规则的框架制定还应该让那些反对它的最重要国家的意见看起来反复无常。我们在下文会更详细地讨论到，美国通过执行这一战略，成功地向国际社会灌输了打击恐怖主义的新规则。然而在国际刑事法院（ICC）问题上，它又成了这一战略的牺牲品。这里的难题是，美国长久以来都拥护对他国国民独立战争罪行的审判，布什政府在塞尔维亚、塞拉利昂、达尔富尔，以及其他案例上也继续这一立场。这就证明了美国无法调和它对此类审判的一般性支持态度与它针对国际刑事法院的反对，而国际刑事法院的支持者毫不犹豫地对此加以了利用。49
无论霸权国家是寻求通过正式的多边公约来改变规则，还是着眼于通过实践建立新的法律惯例来打破既有规则，这四种战略都是适用的。在任何情况下，霸权国家都无须说服所有的国家。在任何给定规则中，总有一些特别有影响力的行为体的决定可以支配余下的许多参与者。霸权国家能够把这些重要行为体与余下的参与者分化开来，进而采取合适的战略保证它们的支持或是默许，任何规则变革尝试的合法性风险都部分取决于它践行这种能力的技巧。
那么，在不涉及规则变革的情况下，如何把违规的合法性成本降到最低？建构主义在这个问题上通常也没有重点关注强国可运用的战略，但它基本的理论观点却隐含了如下三个关键的补充性机制。(www.xing528.com)
1. 公共物品供给。霸权国家领导地位的合法性在某种程度上内在于相互获益的机制。当霸权国家被认为会对所有人提供公共物品时，次级行为体更倾向于随之摆正自己的位置。50当霸主违反规则时，它就使别人重新意识到规则有时候会掩盖真正的不平等。与此相对，成功的公共物品供给则会提醒别人注意霸权领导的好处。通过这一对比就能得出，如果某个违规行为事实上最终被看作是公共物品的供给，那么它的合法性成本就可能是微不足道甚至不存在的。事实上，相关国家最终越是正面评价非法行为的结果，霸权国家付出的合法性成本就越小，反之亦然。进一步说，即使违反秩序规则的行为没有得到正面评价，但霸权国家努力在其他领域提供了公共物品，那么它的合法性成本也可以被抵消。美国在总体印象上越不像一个自私自利的国家，它特定的违规行为招致整体合法性成本的可能性就越小。
2. 说服，辩论和框架。建构主义强调，定义什么是公共物品本身依赖于共识，所以霸权国家需要努力说服别人相信它自认正在提供的公共物品的现实性和重要性。51进一步说，外交工具同样可以被用以塑造违规行为的解释框架，从而最大程度地削弱秩序合法性的效力。如前文所述，在紧急情况下的违规行动会大大降低引发合法性成本的可能性。事实上，许多领域的国际法规已经对国内紧急状况作出了让步。而何谓“紧急状态”就是一个认识问题了。如果美国振振有词地表示它的违规行为也是为了对应某个前所未有的危机，并且，如果它并不是声称要推进新的或有倾向性的判例，而仅仅只是对其他的合法规则造成短期性损害，其违规的合法性后果也有可能被降至最低。事实上，迈克尔·拜尔斯就认为，在这种情况下的违规行为有可能进一步增强有关规则的合法性。52
对科索沃的干预就是一个例子。北约官员主张把战争作为阻止一个主权国家管辖下人权侵害行为的合法手段，哪怕并未获得安理会授权，并声称难民危机构成对地区和平与安全的潜在威胁，因此北约有权依据《联合国宪章》第七章行动及出于集体防御需要采取行动。事实上，大多数政府和法学家对此主张持怀疑态度。53相反，美国官员则倾向于强调干预是一种应急事态。如国务卿马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）所称，“联盟阻止灾难的行为具有合法性”54。最终，后一种主张占据了优势。基于这一事实，后来的许多法学家和其他观察人士持有与理查德·福尔克（Richard Falk）类似的观点，认为这场战争“技术上非法，但在政治和道义上是合法的”55。在干预行动成功地将塞尔维亚军队排除出科索沃后，联合国对北约进行了事后的合法性授权，以便其在当地部署国际安全力量。
3. 保障。霸权国家违规行为的第三个补救战略是明确重申遵守与该秩序相关的其他重要规则和规范。建构主义者和国际法学者都强调制度秩序不同部分之间的相互依存性。在他们看来，秩序之所以带有强制性，是因为一个领域内违规行为的合法性成本可能影响到其他领域。同理，霸主越是清楚明白地表达对总体秩序中某些方面的效忠，就越有可能补救其违规行为向其他领域的溢出后果。例如，为了补救一次公认的违规行为，美国可能重新诉诸盟国间的规范咨商。关键问题与其说是美国能否最终决定行动内容，不如说是它是否愿意花费时间和行动来知会别国——尤其是它的盟国——并倾听和讨论相关各方的关切。
尽管这些缓和战略适用于所有的国际行为体，但大国与强国更具有实践的可能。幅员、财富与权力支撑了公共物品的供给，以及用于说服战略的大规模外交团队和其他智识资源，这就为减少违规行为的合法性成本提供了越来越多的显著机会。虽然建构主义认为拥有力量资源并不必然导向说服战略，但其理论却并未表明力量的拥有者就没有借助该战略来达成大目标的潜力。
通过我们的分析可得出，合法性是一种对美国安全政策的高度不确定且可塑的约束。相关的证据是否更符合这一描述，还是更符合许多建构主义作品中认为的合法性约束较强条件性和结构性的特点？布什政府的状况为处理这一问题提供了一个合适的案例。主要致力于发展合法性约束论点的学者们认为合法性约束在布什政府时期发挥了重要作用，对美国违规行为导致严重合法性成本的认识也扩展到了学术圈之外。56不仅如此，尽管偶有呼吁遵从缓和战略的声音，但整个布什时期美国外交政策的标志仍然是说服和辩论手段乃至整个外交事务本身的系统性衰落。官员往往摒弃说服战略，采取“一种看上去是要刻意冒犯全世界的语言风格和外交姿态”57。而美国提供公共物品的努力却又反复被一些看上去与之相矛盾的行为所削弱，比如2002年对钢铁关税的征收，又比如在2003年一意孤行地阻止通过一项允许贫穷国家购买应对艾滋病、疟疾和肺结核的非专利药品的协议。
如果建构主义把合法性的约束效果视为强条件性或结构性的观点是正确的，我们由此就应该发现两种证据模式：其一，美国违反既存规则的特定行为最终被视为非法的，且导致其面临行动成本的上升，因为其他国家会拒绝提供支持，或者美国必须收买或强迫它们支持其行动（这就是我们说的特定类合法性成本）；其二，美国的一系列违规行为损害了它在国际体系以及它支持的总体国际秩序中的角色的合法性，导致了更广泛的退出或破坏秩序的倾向（所谓的整体类合法性成本）。
在关于合法性的论著中，对伊拉克战争和全球舆论的讨论占有重要的地位。伊拉克案例初看是一个无可争辩的证据，表明霸权国家的违规行为带来特定的合法性成本，2003年之后的公共舆论似乎同样无懈可击地反映了整体成本。我们在下文中揭示的是，证据事实上更倾向表现两种成本的混合。然而，最能反映合法性约束效力的证据模式却最被忽略：美国的违规行为是否导致其他国家退出其支持的秩序或者转而寻求建立替代品。针对这一问题，我们发现相关证据决定性地驳斥了建构主义的论点。
美国在伊拉克的实践极大地推动了建构主义关于合法性约束的争论。表面上看，美国的行为与现有规则相悖并导致其背负上沉重的军事、金融和政治负担。伊拉克案例由此被视作一个最可信手拈来的例证，证明美国必然为某个违规行为付出特定的合法性成本。58然而，即使是这个案例中的证据也远远不足以为建构主义的观点提供决定性的支撑，其原因有二。
首先，在其他一些场合，美国的武力使用也有类似的与现有规则相抵触的情况，但并没有招致严重的特定合法性成本。分析人士质疑入侵伊拉克的合法性，主要是因为它同时欠缺明确的国际法依据和特定的安理会授权。但美国也不是第一次这么做，干预科索沃时也是如此。美国和北约官员在科索沃问题上最初提供的法律理由（塞尔维亚对科索沃人的报复威胁到了国际和平与安全，因此符合联合国安理会先前作出的科索沃问题决议，由此战争也就符合当时新兴的国际人道干涉规范）与美国和英国官员在伊拉克战争上的说辞一样富有争议。与伊拉克的情况一样，战争的反对者也拒绝为这一控诉背书。事实上，在向普里什蒂纳派出军队的问题上，俄罗斯采取的措施远比任何一个大国在伊拉克问题上的行动更为激进和引人注目。59但是，许多观察人士最终认为科索沃行动是合法的，也没有一个建构主义者或其他分析人士将其引为合法性需求导致行动限制的例子。
再看看对阿富汗的入侵吧。美国原本可以尝试在既存国际法中寻求支持，同样也可以寻求安理会决议的特殊授权。但它没有选择这么做。政府没有用相应的国际法规则来使侵略正当化，而是选择在扩大化的自卫权定义下行动，后者允许攻击恐怖分子庇护国，遂构成一项长期受到美国青睐的新规则。60美国政府也没有要求联合国安理会给予特别授权入侵的决议，而是更大胆地促成安理会通过了更具普遍性的1373号决议，提供了支持武力攻击恐怖分子避风港的新规则，把美国的应急反恐措施转化成了对所有成员国具有法律效力的正式国际义务。
部分观察人士认为这代表了一种以有利于美国的方式修改公认的国际法惯例的努力，之所以这么说，是因为美国拥有攻击几乎所有地点的军事能力，这也就相应地不利于那些缺乏同等能力且被指控为窝藏恐怖分子，从而面临强国的“合法”入侵的弱小国家。61但是，这样的侵略却被广泛视为合法，且美国在实践上没有遭受严重的反对和合作困难。更重要的是，在遭遇“9·11”事件之际颁布此规则有利于获取合法性。如同伊恩·约翰斯通（Ian Johnstone）所注意到的，1373号决议的迅速通过表明“美国利用联合国塑造有利于自身利益的规范气候的传统在2002年仍在持续，而世界上的大部分地区都时刻准备着被劝服”62。格里·辛普森（Gerry Simpson）也认为：“美国最终清楚地扩大了对自卫权原则的解释，并被体系内众多国家和大多数国际法学者接受。”63
在科索沃、阿富汗和伊拉克，美国的行动远远超出了通常所谓的合法性范畴，也就是其行动应该符合既定的国际法规或者获得安理会授权。当然，除了这一点之外，这些案例在其他方面的状况大不相同，这就为援引伊拉克战争作为合法性约束的例证设置了第二个障碍：包括违规行为在内，案例的其他内容也明显地侵蚀了合法性。看看我们在前文中列出的影响行动合法性的因素：霸权国家的行动被视为公共物品供给吗？这些行动被视为应急措施吗？霸权国家同时加强了对替代公共物品的供给并重申了与秩序关联的其他显著规则吗？如果行动与某个新规则的颁布相关，该规则能被认为涉及利益互惠并由此可以期待其他国家给予支持吗？霸权国家在行动中展开过广泛的说服工作吗？
在伊拉克问题上，所有这些问题的答案都是否定的。与在阿富汗战争中不同，伊拉克战争没有被广泛视为公共之善，而被看作严重的公共之恶。与科索沃不同，难以让人相信，伊拉克问题是布什政府需要优先处理的紧急事态。随着美国在伊拉克逐渐走向战争，它看上去并没有提供替代性公共产品，也没有重申其他的显著规则；如果说它做过什么的话，那恰恰是相反性质的行为，比如在2002年非法征收钢铁关税。与阿富汗战争相比，布什政府寻求更激烈地改变规则——推行预防性战争的布什原则——而这被视作对其他行为体安全利益的威胁，也并不会带来什么利益互惠，且已经遭到其他政府的反对。
这些偏离规则秩序的举动原本应通过加强咨商来弥补，但事实与之相反。尽管布什政府也采取了一些行动来与盟国进行磋商，劝说它们接受伊拉克战争的决定，但这些行动大多不是通过直接的人员互动：与此前数十年里的前任们相比，第一届布什政府的高级官员外出与关键盟友们协商的次数前所未有地少。64就布什政府当时提出的规则变革而言，如前文所述，咨商行动基本不存在。
布什政府的官员们显然是孤注一掷，认为在伊拉克的成功会诞生自身的合法性。其赌注是，如果联军迅速击垮了萨达姆、发现大规模杀伤性武器和与恐怖分子的联系，并促成向民主政府的顺利过渡，那么侵略就可以被看作公共之善，他们盘算的规则变化就会获得支持，国际社会则会排着队支持建设新伊拉克。
以上想法中仅实现了第一项，因此我们也就无从知晓如果全盘皆如布什团队所想，美国的伊拉克政策能否取得合法性。在行动至少获得些许成功的短暂时期内，部分观察人士的确捕捉到迹象表明它有可能取得一些象征性的合法性。2004年6月8日，联合国安理会一致通过1546号决议，支持美国关于向临时政府移交权力和后续选举的安排。伊恩·克拉克就观察到：
2003年初开始安理会就处于分裂和激烈的对立中，现在重新让人看到了协调一致的曙光。多数新闻报道认为这一决议的重要性在于赋予伊拉克安排以“国际合法性”。……其中包括安理会认证“多国部队”有责任“采取一切必要措施维护伊拉克的安全稳定”。这与当年在科索沃的结果有若干相似。……不妨这么说，应该没有法律、道义和合宪性的相关规范能够解释这一国际社会的态度转变。65
无论是克拉克还是我们的分析都不认为美国没有承受任何合法性成本。倒不如说，我们要表明的是，伊拉克案例事实上对理解美国力量、违规行为与合法性之间的总体联系并不具有太大的启发意义。当前许多建构主义者和其他分析人士之所以将其联系看作直接而清晰的，并不是因为理论知识的洞察力，而是对伊拉克战争结果的事后诸葛亮态度。这一行动的恶劣后果很可能相当大程度地损害了它自身的合法性，使它获取国际支持的潜力源泉趋于干涸。但该案例却几乎无法帮助我们预测其他违规行动的特定合法性成本，如果这些行动并不具有如此多的指向合法性损失的叠加因素的话。
如果伊拉克案例不具决定性，国际舆论似乎能提供更多令人信服的证据来证明合法性约束论点的效力。民意调查表明，有越来越多的民众反感美国和乔治·W.布什2001年大选后的政策，其中有若干调查特别捕捉到，就在2003年初美国为伊拉克战争进行军事集结后，越来越多的人采取了反对态度。66许多分析人士认为这些调查结果从另一个侧面呼应了合法性约束的影响。67这些依据可自证其重要性，并为建构主义观点添砖加瓦。然而，因为两个理由，这些证据只能被视为提示性的而非决定性的。
首先，民意调查的证据通常不直接支持建构主义关于合法性约束的论点。研究人员自信地认为，在21世纪头十年，经过合理鉴定后被认为是反感美国的看法在全球范围内都有所增多，但对于这一转变的原因分析却始终只算猜测。在一些不同的假说中，皮尤民众与新闻研究中心（Pew Research Center for the People and the Press）的安德鲁·克哈特（Andrew Kohut）和布鲁斯·斯托克斯（Bruce Stokes）重点关注日益增长的文化差异和对布什政府时期美国外交政策的反感。68彼得·卡赞斯坦（Peter Katzenstein）和罗伯特·基欧汉主持的一项合作研究突出三种可能的解释，即力量不平衡、对全球化的抵制，以及身份冲突，但却发现“没有一种能很好地解释反美主义”69。所有的研究者都认为这一现象是多维的，无法适用于单一解释。关键在于，现存的调查研究并没有系统地验证建构主义的约束论点所凸显的具体因果关系。那些反映反美主义、政策差异、文化鸿沟、固有成见，乃至对至上力量的憎恶的信念都在概念上与合法性的信念有所区别。这里仍然需要讨论的问题是，美国行动要在多大程度上被广泛视为对公认规则和规范的抵触，才会在事实上促使国外公众不只批判美国的特定政策，还要质疑其作为唯一超级大国的整体合法性。
其次，即使我们承认民意调查的结果反映了美国在国外公众眼中的合法性缺失，但要体现建构主义预测的整体合法性成本，这也仅仅只是众多步骤中的第一步。要达到美国和整个制度秩序都丧失合法性的地步，公众的这种情绪还得继续存在下去。但是，就如一份被广泛引用的皮尤报告提到的那样，“美国之前就走着一条‘丑陋的美国人’的道路，背负着恶劣的海外形象，无法从国际上获得太多哪怕来自其亲密盟友的支持”70。过去那些负面评价美国的浪潮有所消退，这一事实凸显了公众舆论的反复无常。事实上不仅仅是时间因素，空间因素也会带来反美情绪的激烈变化，这又提出了一个疑问，即我们在第一章里讨论的从美国公众舆论效应中获得的核心发现——舆论的变化受到一系列复杂的就事论事的具体因素的影响——同样适用于国外的公众舆论。诚然，这是基欧汉和卡赞斯坦的一个主要结论：“我们找到的不是一个单一的反美主义，而是各种各样的反美主义。对美国的负面看法伴随着不同的政治事件，以不同的节奏，因不同的地域和不同的政治方式而起起伏伏。”71总而言之，除非国外公众舆论的转化确实质变为证明合法性丧失的确凿证据，它在带来建构主义论点警告的那种整体合法性成本之前仍然可能又反转。
进一步说，即使这种国外公众舆论真的持续下去且带来了巨大的合法性成本，它也得转化成政府行动。但是两者间的联系还没有被建立起来。相反，基欧汉和卡赞斯坦的分析表明，“即使强烈的反美情绪也不会轻易转化为政府行动”72。在某些案例中，对特定美国政策的公开反对（无论是否与合法性有关）可能会影响政府关于是否配合该政策的决定，就如同德国或土耳其对伊拉克战争的反对，但这种情况却没有发生在其他的大量案例中。基欧汉和卡赞斯坦并没有找出什么实证支持来表明已有的反美主义会影响到接下来的政府决策，包括支持伊拉克战争、加入“意愿联盟”，或者是在国际刑事法院条款第98条之下与美国签署双边不移交协定（non-surrender agreements）。73就如同我们相当不确定美国国内舆论可能会如何影响其外交政策一样，我们也没有理由判定别国的公众舆论会更直接抑或轻易地约束本国政府。
因此，关于国际舆论的证据为我们继续探讨布什政府的违规行为是否给美国带来了整体的合法性成本提供了一些启发和准备。为了解决这一问题，我们有必要检验关于美国违规行为的实际成本的一般证据模式。也就是说，我们是否能找到证据表明服从和合作水平下降是因为合法性的损失，而不是因为别的潜在原因。至多有两种一般性证据模式使这一点显得暧昧不清。
首先，实证研究没有发现在美国的违规行为、合法性和其他政府对待总体制度秩序的长期的一般性倾向之间存在着明确的联系。关于美国单边主义的案例研究——也就是说，被认为是违背当前制度秩序的基本多边主义原则的行为——毫无疑问地显示出混乱的结果。74有时候，单边主义会因为合法性的问题而使美国付出更大代价；但在其他的一些案例中，这些行为又为它赢得国际支持，甚至最终被赋予合法性的标签；在另一些案例中则没有什么可见的效果。在对美国违反国际法的最突出事例进行详细分析后，研究者也得出了类似的结果。根据许多研究，其中有些事例在腐蚀了公认的合法性规则的同时，也新建了“整体上倾向于美国政策偏好的多边主义协议和条约”。75
这场制度秩序争论的一方是布什政府的“新单边主义”，一方是从其他国家发展新规则和机制的努力——看上去是为了约束美国——中体现出来的“新多边主义”，这符合权力间接影响法律的历史模式。如果仅强调针对每一个新规则或机制的冲突细节，就有可能分散我们在美国对总体变革方向的结构影响力上的关注。例如，当我们聚焦于联合国内的高度争议问题——比如关于授权入侵伊拉克的二次决议——时，我们就不会注意到机构的整个议程已经转向了应对美国特别关心的问题（如恐怖主义、武器扩散）。在恐怖主义和武器扩散问题上，联合国秘书长的威胁、挑战和改革问题高级别小组为一系列美国支持的立场背书。76国际法学者认为美国在这方面取得了重要进展，通过灌输新的习惯规则来把自己对付恐怖主义和“无赖国家”的行动方式合法化。77例如，联合国安理会1373号决议就规定了所有成员国一致的、强制性的反恐义务，并建立了一个监督规则履行情况的委员会。
那就是说，也已经有证据表明美国试图重新制定规则或使自己享有规则的豁免。最突出的例子就是国际刑事法院。在20世纪90年代的《罗马规约》谈判中，美国明确寻求保护超级大国对国际刑事法院管辖权的控制。其代表宣称美国需要防止出现一个更独立的国际刑事法院，以便继续进行服务于公益的全球军事干涉。当发现这一逻辑并不能说服大多数人后，美国官员就转向纯粹的法律观点，但是，如前文所提到过的，由于美国同时又强烈支持审判其他的一些“战争罪行”，前后矛盾导致了它在国际刑事法院问题上的失败。由于大多数谈判者的立场是赋予国际刑事法院审判团案件管辖权，《罗马规约》也就拒绝了美国的看法。78截至2007年，有130个国家签署了这一规约，有超过100个国家是拥有完全资格的正式成员。
克林顿总统签署了该规约，但拒绝提交参议院批准。布什政府则“不签署”，以便在能够在不违规的形式下搞破坏。随后美国劝服超过75个国家签署协议，承诺不在未获美国许可的情况下将美国公民送往国际刑事法院；重要的是，这些协议并不要求美国调查或起诉那些被指控涉嫌战争犯罪的美国人。这显然破坏了国际刑事法院的规则，特别是考虑到与美国签署这类特殊协议的国家中大半都是《罗马规约》的成员。79与此同时，欧盟和其他国际刑事法院的支持者向其政府施压要求不与美国缔结此类协议，差不多有45个政府拒绝了美国的要求，它们中大约有一半为此失去了美国的军事援助。2005年4月，美国没有否决联合国安理会将苏丹达尔富尔的相关状况提交国际刑事法院的决议。许多观察人士认为这表明前后矛盾可能也会损害美国对国际刑事法院的反对立场。80如果美国挫败国际刑事法院的运动失败，且不存在符合美国关切的妥协方案，这样会构成一个不算重大但却值得注意的约束：涉嫌可能的战争罪行且没有受到美国司法系统调查和起诉的美国公民可能必须要留意他们的出行地点了。
2007年的结果多少像是国际刑事法院案例的一个僵局，美国想要撤销自己不喜欢的新的法律机制，欧盟则想在没有美国参与的情况下达成这个机制的合法化，但两者都在此暴露了自己的能力界限。同样的僵局也存在于其他一些涉及新国际法工具的高姿态争论中，例如气候变化框架的《京都议定书》和《渥太华禁雷公约》。诚如建构主义者所表明的，这些结果有助于论证权力并不会毫无疑问地转化为合法性的论点。然而，关于违规的更普遍证据模式却揭示了，以上例子只是反映了部分的历史；在其他时候，违规行为没有或很少导致合法性成本，并且大国也常常我行我素地修改或创建规则。
第二个一般性证据模式关注的是，美国在国际刑事法院、《京都议定书》、《渥太华禁雷公约》、伊拉克入侵和许多其他问题上不受欢迎的行动，其附加后果是否腐蚀了更广泛的制度秩序的合法性。建构主义理论认为有若干因素导致制度秩序抗拒变革，因此要引发可能破坏当下秩序运作的合法性危机，或许就需要强有力的和持续性行动。虽然在美国及海外的公众和精英中，这一秩序的若干方面仍然存在着争议，但很少有证据表明其他行为体存在着退出秩序或寻找替代品的倾向。
我们之前讨论过，合法性论点在经济领域比在安全领域发挥着更大的作用。我们同样可以说美国在经济领域的损失也是最大的，但是我们也很难找到实证证据表明美国的违规行为破坏了经济领域的制度秩序。贸易和投资事务上的复杂规则为经济全球化提供了保障。美国总的来说是喜欢这些规则的，其中的许多由它编写和颁布，20世纪90年代和21世纪头十年的重大事件就是规则范围的扩张和性质的复杂化，换言之，就是合法性的成长。在贸易方面，世界贸易组织体现了对美国推动的《关税及贸易总协定》（GATT）规则的强力巩固（部分是通过违反旧规则来迫使其升级）。截至2007年，它已经拥有149名成员，主要经济大国中只有俄罗斯没有加入。尽管普京总统宣称偏好一个“替代性的”世界贸易组织，俄罗斯的实际政策重点却是推动自己加入。81当然，建构主义正确地指出了，和其他的法理型机制一样，世界贸易组织的合法性也部分来自它独立于大国的表面形式。82然而，持批判态度的分析人士也反复表明，该组织的核心议程仍然受到美国利益的强烈影响。83
在国际金融方面，规则及机制的约束性和授权性之间的平衡对美国甚至更为有利，而且也没有什么付出合法性成本的迹象。美国在国际货币基金组织和世界银行中都保有特权地位的影响力。有一个例子反映了这些机制的运作范围如何扩张的问题并未被纳入多数合法性知识的考量，那就是国际投资争端解决中心（International Center for Settlement of Investment Disputes, ICSID），一个解决投资条约争端的重要机构。作为世界银行庞大机构配置的一部分，它建立于1966年，而截至1991年它只受理了26项纠纷。但是，随着投资条约在20世纪90年代的急剧增长，国际投资争端解决中心显现出它的价值。从1998年到2004年，有超过121项纠纷在这个中心登记。84这一增长反映了国际投资相关法律范围的高速扩张。这些新规则和条约中的绝大多数都是为了保护投资者的权利，这又正是拥有庞大海外投资的美国极为感兴趣的。
放眼经济领域之外，已有的证据简单直白地表明，我们无法下结论说美国的违规行为招致的整体合法性成本足以腐蚀现成的秩序。相反，证据表明了违规行为、合法性和对现成秩序的服从这三者之间复杂和可塑的关系给美国带来了大量的机会，使它可以利用其权力改变规则和降低违规行为的合法性成本。证据还表明，正如规则不会自动限制力量一样，力量也不总是能够顺利地转化为合法性。我们通过对国际刑事法院问题的回顾表明了这一点，美国并不是万能的，它的政策会因为伪善和前后矛盾而相互冲突，这也是建构主义者和法学家发现的问题。当然，本章中提出的理论和证据事实上也不足以排除一种可能性，即美国可能会因为遵守规则而获益更多，也可能得以更成功地颁行它心仪的规则并消除它不需要的规则变革，如果它不是一个这样的规则破坏者，或者在违规的时候更积极地推行了补偿战略的话。
建构主义的研究主张，美国对国际合法性的需要给它的安全政策施加了强大的约束，这一联系或者是制度的结构性因素——单极力量与构成国际体系的均衡规范之间的矛盾——所导致的，或者在很大程度上是因为美国的特定行为被视为违反了核心规则。然而，我们表明，建构主义关于违规行为总是导致合法性损失的观点是站不住脚的，同样也没有论据证明另一种观点，即合法性需求导致的约束必然随着美国的力量成长而上升。相反，实力的优势实际上给了美国更多和更广泛的战略选择，使它可以用来增强合法性和根据自身需要塑造机制。
合法性与美国优势的真实图景与理论所预想的大相径庭。历史上的领先国家曾经利用力量资源来塑造符合自身利益的规则，这种情况并不只是发生在约翰·伊肯伯里及其他一些人所认为的大变革之后，同样也发生在与今天的美国所处的环境更为一致的状况中。事实上，即使是布什政府——背负着在全球范围内不受欢迎的政策以及笨拙的外交行动——也在力图寻求机会实施霸权性规则修订的战略，并适度地取得了一些成功。
同时，我们避开了对合法性进行批判性的考察，因为我们相信，尽管实证考察难以实施，它仍然是至关重要的。霸权国家想要且需要它们带来的规则和合法机理，这就是它们为什么投入资源去塑造这些东西的原因。并且，布什政府的经历充分显示了单靠力量难以达成霸权性的规则变革。事实上，通过探讨那些霸权国家能够用来塑造合法性和规则的战略，建构主义研究也许会为美国大战略的争论作出重要贡献。
1. 建构主义理论最为杰出的概论见Wendt, Social Theory，还可参考Ted Hopf，“The Promise of Constructivism in International Relations Theory，”International Security 23（1998）。我们同样参考了国际关系理论的英国学派中与其紧密相联的著作观点，主要的内容可参见Barry Buzan, From International to World Society？English School Theory and the Social Structure of Globalisation （Cambridge: Cambridge University Press, 2004）。
2. Reus-Smit, American Power，102.关于该论点的其他例证，包括Cronin，“The Paradox of Hegemony”；Lebow, Tragic Vision of Politics。
3. Cronin, "Paradox of Hegemony,"113.
4. Zbigniew Brzezinski, Second Chance: Three Presidents and the Crisis of American Super-power (New York: Basic Books, 2007); Zakaria, "How Long Will America Lead?"
5. 为与第一章的讨论相一致，我们使用“力量”（power）这一术语表示政府可用来追求自身目标的资源和能力。
6. 事实上，很多人会同意新保守主义分析人士罗伯特·卡根（Robert Kagan）的观点，即定义和维持合法性的努力可能会被证明“在决定国际体系的未来以及美国在其中的位置上和展示力量和影响力的纯粹物质手段同样重要”。见“America‘s Crisis of Legitimacy，”Foreign Affairs 83（2004）：67。也可参考Joseph S.Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics （New York: Public Affairs, 2004），该书作者将合法性视为他的“软实力”概念的一个核心要素。
7. 更具体地说，这些认识和信念是更一般性的合法性概念所隐含的一串复杂连锁中的关键联系。对此最紧凑的建构主义论述见Ian Hurd，“Legitimacy and Authority in International Politics，”International Organization 53 （1999）。要全面了解英国学派的分析，见Ian Clark, Legitimacy in International Society （New York: Oxford University Press, 2005）。
8. Clark, Legitimacy in International Society, 254.
9. 视机制为规则的相关讨论参考Nicholas Onuf，“Institutions, Intentions and International Relations，”Review of International Studies 18 （2002 ）：211—228；John Gerard Ruggie，“Multilateralism at Century‘s End，”in Ruggie, Constructing the World Polity （London: Routledge, 1997）；Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics （New York: Columbia University Press, 1977）。以上以及其他对该问题的处理方式大体上与罗伯特·基欧汉对“机制”的一个被广泛接受的定义相一致，即“机制”是限制行为角色、约束行动和塑造行为预期的“持续且关联的若干成套规则（包括正式和非正式规则）”，见International Institutions and State Power: Essays in International Relations （Boulder, Colo.：Westview, 1989），3。
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