《法规，司法解释备案审查工作办法》导读

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度安排。对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要监督职权，是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作。宪法第六十二条、第六十七条规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规。宪法第一百条规定，地方性法规报全国人大常委会备案。立法法第五章“适用与备案审查”、监督法第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度作出具体规定，并明确将行政法规、地方性法规、司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。

为依法有效开展法规、司法解释备案审查工作，第九届全国人大常委会第三十四次委员长会议于2000年10月审议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并于十届全国人大常委会期间先后作了两次修订；第十届全国人大常委会第四十次委员长会议于2005年12月审议通过了《司法解释备案审查工作程序》。这两个工作程序为备案审查工作的开展提供了具有可操作性的依据，对于规范和推动备案审查工作发挥了重要作用。经过十多年的实践，备案审查工作在很多方面取得了突出进展，积累了不少有益经验。与此同时，也出现了许多新的情况，面临一些新的问题。

党的十八大以来，随着全面依法治国的持续推进，以及立法体制的重大调整和立法工作的深入开展，保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要性日益凸显。党中央高度重视宪法实施监督，对备案审查工作提出了新的更高的要求。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度；党的十八届四中全会进一步提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。贯彻落实党的十九大精神，“制定备案审查工作规范”成为法工委牵头承担的十九大重大改革任务举措之一。党的十九届四中全会再次提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

2015年3月，第十二届全国人大第三次会议修改立法法，对地方立法体制作出重大调整，同时也对备案审查制度作了完善，备案审查工作面临新的挑战。一方面，设区的市获得立法权后，地方性法规的制定主体大幅增加，迫切需要全国人大常委会加大备案审查工作力度，完善备案审查制度，增强制度的刚性约束，通过备案审查有效保障中央政令畅通，维护国家法制统一，推动地方提高立法质量；另一方面，省级地方人大常委会批准、审查设区的市制定的地方性法规、地方政府规章的工作任务加重，特别是2017年中央对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题进行通报后，各省级人大都感到备案审查工作责任重大。目前各地自行制定的备案审查制度规范中，存在着备案范围和审查标准不统一、审查程序和纠正方式不规范等问题，一定程度上制约了备案审查工作的深入开展。为此，地方人大同志一直呼吁全国人大常委会对人大备案审查范围、审查标准、纠正程序等予以统一规范，为地方人大开展备案审查工作提供遵循。

为了适应新时代对备案审查工作提出的新任务新要求，及时总结近年来备案审查工作积累的新实践新做法，进一步加强备案审查制度建设，使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参照依据，根据委领导指示，法规备案审查室于2017年上半年开始着手研究将两个工作程序修改形成为统一的备案审查工作规定。工作过程中，着重把握三个方面：一是深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习领会党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于法治建设及立法工作、备案审查工作的新理念新思想新战略和重大决策部署。二是广泛听取意见、充分调研论证。分别于2017年9月、2018年8月、2019年7月在长沙、南京、武汉召开研讨会、座谈会，就研究修改的内容和问题听取部分省区市人大法制委、法工委负责同志和专家学者的意见；于2018年6月至7月，先后就新的工作程序草案书面征求中央办公厅、中央军委、中央纪委国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、全国人大各专门委员会、全国人大常委会办公厅秘书局、31个省级人大常委会和4个经济特区所在地的市人大常委会以及法制工作委员会各室意见。起草过程中，法制工作委员会分别于2018年9月、2019年10月两次召开委务会专题对草案进行研究讨论，提出修改意见。三是全面总结近年来全国人大常委会开展备案审查工作的实践经验，充分了解地方人大开展备案审查工作的情况和面临的问题，对国外宪法监督制度进行比较研究。在上述基础上，形成了《法规、司法解释备案审查工作办法（草案）》。

2019年9月和11月，栗战书委员长、王晨副委员长分别在天津会议、昆明会议上围绕学习贯彻习近平总书记重要思想、党的十九届四中全会精神就备案审查工作提出了新的要求。2019年11月18日，杨振武秘书长主持第14次秘书长办公会研究讨论了拟提交委员长会议审议的《法规、司法解释备案审查工作办法（草案）》，就工作办法的定位、是否向社会公开、与推进合宪性审查工作的衔接以及工作办法通过后的宣传报道等问题提出了意见建议。我们根据天津会议、昆明会议及秘书长办公会精神，对草案作了进一步修改完善。目前草案包括总则、备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作、附则七章，其中审查又分为审查职责、审查程序、审查标准三节，共计57条。现就主要内容说明如下：

一、关于总体要求

做好新形势下备案审查工作的总体要求是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，适应党的十八大以来全面依法治国的新形势新任务新要求，深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于备案审查工作的决策部署精神，总结实践经验，依据宪法、立法法和监督法的有关规定，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，从备案、审查、处理、反馈、公开、报告等各个环节作出具体规定，为依法开展法规、司法解释备案审查工作提供更具可操作性的工作制度和程序规范，为实现保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益，维护国家法制统一提供制度保障。（草案第一条、第三条、第四条）

二、关于适用范围

根据立法法、监督法等法律的规定，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例、经济特区法规以及最高人民法院、最高人民检察院作出的审判、检察工作中具体应用法律的解释开展备案审查。此外，根据全国人大常委会作出的决定，国家监察委员会制定监察法规，报全国人大常委会备案。草案明确规定上述规范性文件的备案审查适用本办法。（草案第二条）

根据宪法和有关法律的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的决议。为更好履行全国人大常委会的监督职责，草案在明确法规、司法解释备案审查适用本规定的同时，规定对国务院的决定、命令和省、自治区、直辖市人大及其常委会决议、决定以及最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的其他规范性文件进行的审查，参照适用本办法有关规定。（草案第五十四条）

三、关于备案范围

党的十八届四中全会提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大常委会领导强调，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖。按照这一要求，草案规定，专门委员会、常委会工作机构根据审查工作需要，可以要求有关方面提供本办法第五十四条规定的规范性文件。（草案第十七条）

一些地方提出，地方人大常委会在开展备案审查工作中经常面临规范性文件范围不清楚的问题，影响备案审查工作的深入开展。此外，地方监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件是否应当纳入备案审查范围，各地规定不一致，建议予以明确。为了解决上述问题，草案明确地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。（草案第五十五条）

四、关于合宪性审查

党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。全国人大常委会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定规定，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。备案审查制度是合宪性审查的基础和重要着力点，对法规、司法解释进行审查，既包括合法性审查，也包括合宪性审查。按照党中央有关工作部署，法工委研究起草关于推进合宪性审查工作的实施意见稿，拟由全国人大常委会党组报党中央审定。为了做好与实施意见的衔接，草案规定，对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。（草案第二十条）(www.xing528.com)

五、关于审查程序

对法规、司法解释进行备案审查，涉及制度和利益关系的调整。在审查过程中，有必要采取多种形式听取各方面意见，充分了解审查对象制定和实施过程中的实际情况，在此基础上慎重作出审查结论。为此，草案规定，审查过程中可以采取要求制定机关说明情况、征求有关部门和社会有关方面意见、与审查建议人沟通、开展实地调研等多种方式广泛征求意见和了解实际情况。（草案第二十七条至第三十二条）

草案征求意见过程中，有关方面提出，建议草案中增加关于人大专门委员会与常委会法制工作委员会审查意见分歧处理机制的规定。为此，草案规定，专门委员会、法制工作委员会在审查研究中认为有必要进行共同审查的，可以召开联合审查会议。有关专门委员会、法制工作委员会在审查研究中有较大意见分歧的，经报全国人大常委会秘书长同意，向委员长会议报告。（草案第三十三条）

六、关于审查标准

根据立法法、监督法等法律的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规。同时，作为对法规、司法解释等规范性文件制定活动开展监督的一个重要方面，对法规、司法解释存在明显不适当问题的，全国人大专门委员会和常委会工作机构也应通过备案审查予以监督。不少地方人大同志提出，合法性、适当性两个标准比较笼统，对哪些情形是与法律相抵触，哪些情形属于不适当，建议作出具体规定。为了明确审查标准，草案对合宪性标准、政治性标准、合法性标准、适当性标准作了明确和细化，并分别列举了与法律相抵触和明显不适当的几种具体情形。考虑到与法律相抵触和明显不适当的具体情形不能列举穷尽，还分别设定了兜底条款。（草案第三十六条至第三十九条）

七、关于处理纠正

对备案审查中发现法规、司法解释与法律相抵触或者存在明显不适当情形的，实践中一般先采取与制定机关沟通，请制定机关自行修改或者废止的方式解决。对沟通无法解决的问题，也应及时采取约谈、函询、督促等其他手段，积极推动解决。对存在严重问题而又推诿扯皮、久拖不决、不积极作为的，要坚决予以纠正。为了增强制度刚性和监督实效，草案规定专门委员会和法制工作委员会备案审查工作中可以采取约谈、书面询问、发函督促、提醒、提出有关撤销议案或者废止建议等措施，强化对制定机关的约束力度。（草案第四十条至第四十四条）

根据立法法的规定，设区的市、自治州人大及其常委会制定的地方性法规，自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，报省级人大常委会批准后施行。这些法规在实施前，已经由省级人大常委会进行了前置的合法性审查。全国人大有关专门委员会和常委会工作机构在对设区的市法规开展备案审查工作中，如果认为上述法规存在合法性等问题，需要提出书面审查研究意见进行纠正的，应当同时处理好制定机关和批准机关的关系。为此，草案规定，对经省、自治区、直辖市人大常委会批准的地方性法规、自治条例和单行条例提出的书面审查研究意见，同时抄送批准机关。（草案第四十一条第四款）

在征求意见过程中，有些地方和单位建议，对于规范性文件因被撤销或纠正而失效后，适用原规范性文件作出的行政决定、裁定或者司法裁定、判决如何处理，应当作出明确规定。我们研究认为，现行法律对此未作规定，根据法不溯及既往原则和维护法律秩序稳定性的要求，法律规范被确认无效的后果一般应当是，法律规范被确认无效后，根据该法律规范作出的决定、裁定、判决等适用不溯及既往原则，不会因所依据的法律规范被确认无效而被推翻，已经执行的，不再改变执行结果；正在执行的，终止执行；尚未执行的，停止执行。但涉及刑事案件时较为特殊。由于效力问题涉及重大法律原则，应当由法律规定，建议修改监督法时再统筹研究，因此草案对此暂不作规定。

八、关于反馈与公开

根据立法法和监督法的规定，有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民可以对法规、司法解释提出审查要求或者审查建议。立法法规定，全国人大常委会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查研究情况向提出审查要求、审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈。为落实立法法的规定，草案对反馈的主体、反馈的形式和内容分别作了规定。（草案第四十八条至第五十条）

以一定方式向社会公开备案审查工作情况，是实现立法和监督工作公开的重要体现，也是备案审查工作接受社会监督的要求，同时对制定机关也有一定的督促作用。为此，草案规定，专门委员会、常委会工作机构应当将开展备案审查工作的情况以适当方式向社会公开。（草案第五十一条）

九、关于报告工作

对法规、司法解释开展备案审查是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职责，是全国人大常委会行使监督权的一项重要工作。法制工作委员会是主要承担备案审查具体工作的常委会工作机构，已连续两年向常委会会议报告工作，效果较好，应当常态化。为此，草案规定，法制工作委员会应当每年向全国人大常委会专项报告开展备案审查工作的情况，由常委会会议审议。备案审查工作情况报告在全国人大常委会公报和中国人大网刊载。专门委员会和常委会办公厅提供有关情况和材料，由法制工作委员会汇总草拟工作报告，经征询专门委员会和常委会办公厅意见后按规定上报等。（草案第五十二条、第五十三条）