沿海滩涂综合行政管理体制简析

我国现行法律法规体系下对沿海滩涂的规范互相冲突，进而导致沿海滩涂的开发利用比较混乱的局面。我国各沿海地区根据我国的法律所出台的利用沿海滩涂的部门规章或者办法的差异也比较大。

（一）海域管理和滩涂管理的协调问题

辽宁沿海滩涂的实际利用中，法律法规之问的互相冲突导致了沿海滩涂管理上的混乱。潮间带海域滩涂成为争议之地，进而导致“滩涂开发许可证”和“海域使用证”的重复发证。由于在实施招标开发滩涂过程中，滩涂的费用和海域的费用是不同的，导致实践中对滩涂的管理产生矛盾，进而影响相关的利益方。

1.沿海滩涂的范围界定

《民法典》是规范财产关系的民事基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系。《民法典》目的在于定纷止争，主要围绕三个方面规定：一是物的归属，谁是物的主人；二是权利人享有哪些权利；三是物权的保护。《民法典》关于物权界定条款的实质在于确认和保护公民、法人和其他组织合法的财产权利。《民法典》规定，私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。同时，《民法典》也对征收集体所有的土地应予以补偿的原则和内容做了规定。渔业权作为用益物权，意味着渔业生产者依法取得渔业权后，就享有依法占有并使用特定水域滩涂从事养殖或捕捞活动以获取收益的排他性权利。本书认为，渔业权受到侵害或被占用时可以适用《民法典》加以保护，并依法取得合理的补偿。

2.规范沿海滩涂发证的程序

申请人在海洋相关部门登记后，必须经县人民政府审核同意后上报省市有关部门公示、批准。这种做法可避免多头发证、重复发证。对用海、用滩者的确认必须引入市场化运作机制，实施公开招标竞争，有节制地开发，确保生态调节功能不与生态功能区划或海洋功能区划相悖。(www.xing528.com)

3.引入市场化运作机制

近些年，我国一些沿海地方在滩涂的管理使用上进行了很多有益的探索，较为有效的做法是强化资源性资产的统一管理和制度建设，规范经营行为，利用市场机制对滩涂资源进行整合，通过公开竞标和挂牌拍卖公开出售资源经营权和使用权。本书初步对我国江苏、山东和福建三省沿海区域在沿海滩涂利用开发和保护中的地方举措予以考察，这些地方的确积累了相当多的经验，某些举措为今后立法奠定了基础。青岛市对海域使用权实行公开竞购的做法值得在沿海地区广泛推广。青岛市将海域划分为填海造地用海、围海用海、开放式用海、其他用海等五大类19个用海类型，根据海岸线和近海海域的自然禀赋和经济价值进行分等定级，实行根据海岸线等级确定岸线出让价格的海域有偿使用制度，居民可以通过竞拍购买海域的使用权。面对稀缺的滩涂资源，应该在明确滩涂国家所有的前提下，按照国家有关法律法规规定，对滩涂资源的占有权和使用权进行重新界定，通过市场化运作优化资源配置。这样，不仅有利于沿海滩涂的有序开发和资源保护，而且可以通过公开挂牌出让沿海滩涂资源经营权，获得大量溢价收入。进而为沿海地区的大开发提供资金来源。因此，要建立滩涂围垦开发新机制，走市场化道路；要对沿海滩涂开发利用制订统一的规划；要建立多元化投融资机制，以政府资金为引导，以社会资金为主体，采取市场化经营模式，加快滩涂围垦。

（二）沿海滩涂可持续利用的综合行政管理体制

为了适应形势的发展，许多沿海国家加强了海岸带的综合管理。特别是美国、法国和韩国，在海岸带综合管理方面走在了前面。1972年美国颁布了《海岸带管理法》，开始了对海岸带的综合管理；1976年和1978年，美国加利福尼亚州和佛罗里达州分别制定了《海岸带管理条例》和《海岸带管理规划》。1973年法国颁布了《法国海岸带整治展望》，1979年又制定了《海岸带保护和整治方针》，提出有组织、有秩序地实施海岸带城市规划，不允许在距海岸线2公里以内的陆地上新建过往道路，不准填埋湿地、开垦荒地。韩国是以机构改革的方式将10个政府机构中与海洋有关的职能合并在一起，以确保海洋综合管理的实施。世界沿海各国发展海岸带经济的实践和经验证明，对海岸带实施统一、综合的管理正在成为实施海岸带开发利用与保护海岸带环境可持续发展的主要手段。

由于目前我国基本法律对沿海滩涂的规制存在冲突，而且沿海滩涂在征用、补偿、管理过程中缺乏可操作性的依据，建立综合的行政管理模式是当务之急。下列各项举措被证明是非常有效的。这些措施包括：①建立各种专业的海洋信息交流系统；②建立沿海滩涂利用效果评估制度，定期对沿海滩涂的开发利用效果进行评估；③提高公众保护海岸带资源的意识，鼓励公众参与沿海滩涂的管理；第四，加强海洋执法力度，严格执行海域功能区划，健全沿海滩涂环境纠纷的行政解决机制。

由于沿海滩涂的可持续利用涉及的领域和部门繁多，所以构建综合的、高效的沿海滩涂行政管理协调机制十分必要。本书建议要严格执行海域功能区划，加强海洋执法力量建设，深化沿海滩涂经济的投资体制，进一步形成以国家、省市资金为组织、引导和启动资金，多种经济成分共存的机制。加大力度发展私营企业，扶持他们成为沿海经济滩涂开发的生力军。综合开发沿海滩涂资源，必须围绕贸工农一体化，产加销一条龙的工作思路。只有实现滩涂经济规模化、集约化，才能实现滩涂经济发展的最佳环境，而这也是沿海滩涂经济在市场经济条件下发展的必然趋势。从滩涂资源开发的可持续发展来看，它们之间是相互依存，缺一不可的。要更好地、持久地开发利用滩涂，就必须保护好滩涂资源，保护滩涂环境；加大有关开发保护滩涂资源法律法规的执法力度，严肃查处各类违法行为，依法调处滩涂开发管理过程中发生的各种矛盾和问题；严格保护沿海滩涂生态环境，严格执行“谁污染、谁治理”的原则，加强滩涂开发配套项目，如路、桥、水利、防护林体系等基础设施建设，把合理开发利用、节约和保护滩涂资源同保护耕地、保护环境一样重视起来。