解决法律属性冲突 保障沿海经济发展

我国现行法下，将沿海滩涂界定为海域所产生的法律效果不同于将其界定为土地所产生的法律效果。该问题的实质是沿海滩涂在法律上的性质问题。所谓“滩涂在法律上的性质”，是指滩涂在法律上究竟应作为海域还是土地，并以此为出发点，为确认滩涂使用权利的性质以及主管部门确立一个可以依据的法律标准。

从自然属性来看，滩涂的范围主要在低潮线和高潮线之间的地带，即潮间带，以及向海岸和岸两侧自然延伸的部分，如高潮线以上的滩地以及低潮线以下浅水中的海滩。在法律上，滩涂主要指潮间带，但在不动产登记上或实务中，被界定为滩涂的范围可能略广于潮间带。一般而言，滩涂与土地是有区别的，否则不存在“滩涂形成土地”的情形。但从立法本意来看，其条文中的滩涂主要指淹没在海水以下的部分，否则不存在圈围促淤而形成土地的情形。从事滩涂的开发利用，往往需要在滩涂及其附近浅海修筑建筑物或构筑物，使原来为浅海的部分改变为滩涂或者其他土地。这说明，海域与土地的界线是可以通过人工方式改变的。

通过圈围形成新的滩涂或者其他土地，新的滩涂或其他土地的所有权原则上应当属于国家，因为原先的海域所有权属于国家。但是，投资圈围浅海的单位或个人，应当拥有土地使用权。经人工形成的新滩涂或其他土地的所有权和使用权，按照国家有关土地管理的法律规定，需经土地管理部门确认登记，权利人领取相应的权利证书，如使用权人领取土地使用权证。土地上用益物权分为两大类：一种是在建设用地上设立的土地使用权；另一种是在农用土地上设立的土地承包经营权。这两种用益物权的具体制度内容是有区别的。滩涂既可以为农业目的使用，如养殖；也可以为工业目的用，如晒盐；还可以为旅游等目的使用，如作为海滨浴场的岸上部分。这就是说，根据对滩涂的使用目的不同，滩涂既可以作为农用地，也可以作为建设用地。因此，以“滩涂使用权”一词统括滩涂的权利，很不准确。既然滩涂为土地的一种形态，为农业目的使用滩涂的权利，仍可称之为土地使用权或基地使用权。(www.xing528.com)

在滩涂的开发利用过程中，存在许多以利用滩涂水面为主的情形，如果这些为利用滩涂而修造的水面是在原滩涂上挖掘修造的，自应属于滩涂的一部分而属于土地。但是，当利用水面是从相邻滩涂的浅海中圈围而成，如在浅海中筑堤坝等，将部分海面分割包围起来形成盐田或虾蟹养殖场，这些以水面为主的区域在法律上究竟依旧属于海域还是属于土地形态之一的滩涂，需要法律明确规定。在利用滩涂时，用堤坝围堰而成的区域，尽管其重要部分仍是水面，但只有具备了法律意义上滩涂的性质时，在法律上应当视为土地的延伸。基于滩涂是极为重要的自然资源的考虑，国家一直在鼓励对滩涂的开发利用，法律也应当规范滩涂开发利用的活动。保护滩涂开发利用者的权益，其中最为重要的就是保障滩涂使用收益的权利。从事滩涂开发利用的单位或个人，对国家所有或者集体所有的特定滩涂进行排他性使用和收益的权利，属于以滩涂为客体的用益物权。但在现行法律中，以滩涂为客体的用益物权制度还有待于进一步完善。

从立法的角度看，将沿海滩涂的法律调整归纳到海洋类法律体系之内，不仅符合世界上绝大多数国家的立法例，而且从我国近年来对海洋立法的价值取向看，也迎合了国家海洋战略的需要。国家的海洋能力（即海权）是指国家分配海洋战略资源的效率，这些资源被有目的地整合在一起，以达到国家在海洋或者滨海地区的一种预想的最终状态。海权的获得是通过海洋的有形资源和无形资源的不断融合而实现的，它使国家能够利用其海洋基础资源并利用外部的机会，建立有利于国家发展并且提高国家国际地位的持久性的海洋竞争优势。国家的海洋能力有赖于资源的有效利用，并与组织结构密切相关。海权只有在不断的战略实施中才能变得越来越强大，越来越有价值。故而，在海洋类法律体系下调整沿海滩涂是一种具有前瞻性和战略意义的立法选择。