沿海滩涂的保护与利用：自治与管制平衡成果

沿海滩涂独特的地质学上的特征，导致现行土地类法律和海洋类法律下对沿海滩涂的保护与利用具有冲突性和不协调性。在海洋权利群出现公法与私法互相交融的情形下，对于沿海滩涂的法律规制应该在自治与管制平衡的机制下寻求一种合理的制度模式。这决定了沿海滩涂的保护与利用，应该是融入环境理念、生态维护和经济效益等因素的一种受限制的法律调整模式。由此所形成的沿海滩涂的保护与利用制度，应该囊括沿海滩涂的法律属性、沿海滩涂使用权流转机制、沿海滩涂征收问题，以及沿海滩涂利用中的环境保护机制等。

（一）沿海滩涂保护与利用的现实基础与理论前提

1.沿海滩涂保护与利用的现实基础简析

从优化我国区域经济结构的角度出发，国家先后对沿海地区推出沿海经济带建设规划或者海上经济产业带规划，如广西北部湾经济区规划、天津滨海新区规划及辽宁沿海经济带建设等。进一步加快我国沿海经济带的发展，关系到国家发展全局，具有重要的战略意义。国务院常务会议讨论并原则通过的《规划》对辽宁沿海经济带建设提出了全方位的要求。作为实施辽宁沿海经济带建设战略的纲领性文件，《规划》的提出也植根于辽宁的实际。就辽宁沿海滩涂的利用和保护而言，辽宁省政府法制办公室提供的相关资料显示，辽宁沿海滩涂的利用和保护的法律问题主要有以下两点：①辽宁沿海经济带开发建设中土地征用补偿、滩涂海域使用补偿和失地农民安置的法律问题。这方面有三个问题比较突出：第一是相关法律法规对补偿标准的规定不明确，没有补偿的统一标准，造成沿海滩涂使用和征地动迁工作存在很大阻力；第二是补偿方式单一，基本都是一次性支付补偿费，被征地农民主要依靠补偿费生活，无后续保障，给社会带来不稳定的隐患；第三是失地农民安置及社会保障缺乏统一的管理办法，制度建设滞后，使一些问题无法得到根本解决。②辽宁沿海经济带建设中环境保护的法律问题。目前辽宁沿海经济带建设中环境保护存在的主要问题：第一是近岸海域受到不同程度的污染，个别地区污染严重；第二是近年来海洋资源的开发，使海湾、海岸、海岛、河口等沿海原始生态系统和生态功能受到一定程度的损害；第三是水资源过度开采，造成海水入侵、水资源缺乏，这已成为制约辽宁沿海经济带发展最大的软肋；第四是沿海地区钢铁、石化等企业较多，工业污染负荷重，有的对沿海自然保护区构成威胁。

从耕地资源宏观布局来看，辽宁沿海经济带不是辽宁耕地资源的集中分布区。根据土地利用变更调查结果，沿海6市，包括丹东、大连、营口、盘锦、锦州和葫芦岛，耕地面积占当年全省耕地总面积的34.93%，沿海经济带内耕地资源分布的集中程度要低于全省平均水平。而从耕地资源质量情况来看，沿海经济带内存在相当数量的中低产田。不仅如此，由于工业“三废”的排放、农药和化肥的使用，以及不合理采矿和矿产品加工，沿海经济带存在一定数量被污染的耕地。因此，辽宁沿海经济带在耕地转用方面客观上存在着一定的腾挪空间。

由此可见，未利用地资源丰富和废弃建设用地较多是制订与实施辽宁沿海经济带开发战略的主要依据，也是确保当前和今后在该地区进行大规模开发的重要硬件支撑，为该地区产业布局和项目建设提供了潜在的广阔空间。辽宁沿海经济带当前的土地利用相对而言比较粗放，这种用地模式无论如何也难以继续下去。未利用地较多本是辽宁沿海经济带的一大资源优势，项目建设理应优先占用这类土地，这也符合自然资源部要求开拓建设用地新空间、向未利用地要地的土地管理新理念。

从上述资料分析，实施辽宁沿海经济带建设战略土地法律问题是极其重要的，其关涉实施沿海经济带建设战略的成败。而对于蕴涵大量的沿海滩涂资源的辽宁而言，由于沿海滩涂的开发成本相对较小，所以对于沿海滩涂的利用和开发具有“土地后备”的意义。正是这些因素，也极易导致对于辽宁沿海滩涂的过度开发和利用。从这种意义上看，探索辽宁沿海滩涂的可持续利用的法律法规是必要的，具有现实基础。

欲规避沿海滩涂在利用和开发中存在的潜在风险，就必须构建沿海滩涂可持续利用的模式和机制，同时必须从法治的高度来治理沿海滩涂的利用和保护。探索沿海滩涂可持续利用的法治问题，应该构建一种沿海滩涂在利用和保护之间达到平衡的法律机制。故而从这种意义上看，寻求一种沿海滩涂利用与保护的理论前提是必要的。

2.沿海滩涂保护与利用的理论前提——自治与管制平衡的双重色彩

沿海滩涂属于地质学上的概念，由于其特殊的地理属性，法律对其调整的理论和模式具有一定的特殊性，在一定程度上衍生了一些新的调整手段和理论，这是对传统的法学理论的突破。由于受到人类征服海洋资源能力的限制和对沿海滩涂利用重视度不足，传统民商法理论没有过多地涉及有关沿海滩涂的法律规范，这是因为：①从《民法》定纷止争、物尽其用的功能来看，财产权利的客体应该是稀缺的物品。20世纪以前，人类虽然对海洋资源进行了多种形式的利用，但是仍然局限于航运和近海捕捞，海洋经济活动总体而言规模有限，人们可以随意对浩瀚之大海进行利用而无须担心与他人产生冲突，包括沿海滩涂在内的海洋资源并不稀缺。在此情形之下，沿海滩涂没有成为法律上的物而专门对其调整。②依照传统的民法理论，物权的客体必须为特定物和独立物，未经特定化因无从支配和公示而无法成为物权的客体。海洋浩瀚无垠，人类对沿海滩涂的控制力明显不足，从而使沿海滩涂设定私权缺乏一定的可行性。

然而，随着人类对海洋利用方式的变化、利用程度的加深和利用手段的日新月异，上述论断不再成立，海洋及其重要资源，包括沿海滩涂已经成为私法调整的对象和私权的客体。特别是随着人类利用海洋方式的变化，出现了海洋养殖权和海洋采矿权等一系列权利群，大量的海洋权利，包括海洋利用和开发权利的私权化趋势日益明显。海洋权利群的复杂化趋势，导致了海洋权利群与传统的国际公法下的权利（如航行权）的冲突与协调问题。在这样的理论趋向背景之下，研究沿海滩涂的开发和利用问题，不仅要坚持生态保护的原则，更要坚持在利用和开发沿海滩涂的同时将生态维护、环境理念、经济价值及国防战略等有机地融合在一起。概言之，沿海滩涂的保护和利用法律机制在性质上属于公权性的私权，兼具自治与管制的双重色彩，需同时受到公法和私法的调整，体现了公法和私法的接轨和融合这一演进趋势。因而，沿海滩涂的保护与利用绝不是在私法下的天马行空般地随意利用和开发，更不是以维护环境、生态为理由而过度地限制沿海滩涂的利用，一种理性的模式应该是寻求“自治”与“管制”之间的平衡。为此，沿海滩涂的保护与利用应该面对沿海滩涂的法律属性、沿海滩涂使用权问题，以及沿海滩涂利用中的环境保护等一系列法律问题。

本节拟突破的重点是沿海滩涂保护和利用的制度设计。该制度的设计是否具有理性及可操作性，关系到沿海滩涂的保护与利用法律机制的成败。本书认为，厘清沿海滩涂使用权的法律属性是沿海滩涂保护和利用制度设计是否合理的基础和前提。基于沿海滩涂使用权实行中以保护环境为前提条件、主体受一定经济条件限制等一系列因素的考量，沿海滩涂使用权具有不完全性的属性，即沿海滩涂使用权是一种从国家原始取得的权利，是一种突出公益与兼顾公平性的权利，还需承担一系列公共义务，如保护生态环境、遵守开发利用规划等，开发利用的方式、内容等也都要受到严格限制。这一点被学者称为“一种包含苛严公共义务的权利”。故此，本章的重点在于设计沿海滩涂使用法律制度要融入环境保护、生态维护及军事等限制性的内容。这决定了沿海滩涂使用权的设立、转让、抵押等制度不同于一般民法意义上的物权变动和物权担保模式，而是一种“自治与管制平衡”的模式。

（二）沿海滩涂的法律属性探讨

认清楚沿海滩涂在地质学上的状况是法律上明确沿海滩涂属性的前提。对于沿海滩涂所处的地理位置，传统上主要有四种不同的观点：一是指潮间带；二是指潮间带以及与之相连的浅海区域；三是指潮间带以及与之相连的陆地区域；四是指潮间带以及与之相连的陆地和浅海区域。

将沿海滩涂看作土地或是海域进行法律调整将产生不同的法律效果。各个国家对于沿海滩涂法律属性的规定是不同的（见表6-1）。以韩国为例，韩国的国土面积很小，随着经济的快速发展和人口的急剧增加，韩国政府面临着巨大的压力，经济发展遇到了瓶颈。与此同时，韩国政府将视线集中在了广阔的海岸带，海岸带成为开发的对象。由于人口增加、盲目开办工业园、围海造田、超过自然净化能力的开发，海岸带生态系统遭到破坏，甚至连市民接近海岸的权利都遭到侵犯。为了能够解决海岸带发展与环境污染之间的矛盾，韩国政府决定颁布实施相关法规和政策来规范海岸带的可持续开发和利用。一方面，明确海岸带的范围，即海岸带是海、陆的中间地带，具有与海洋、陆地不同的生态、社会、文化及经济特性，并与海洋和陆地互相影响。从海岸带的定义中可以看出，韩国与世界上大部分国家不同，没有将海岸带归于陆地或者是海域，而是在地理范畴上承认它的独立性。另一方面，制定并颁布《韩国海岸带管理法》来具体规定海岸带综合管理规划和海岸带管理计划。但是由于海岸带地理位置的特殊性，即与陆地和海域连接在一起并且没有明确的分界线，所以在对其进行管理的时候必定会出现矛盾。针对这个问题，韩国决定将海岸带海域范围规定为12海里，将海岸带陆域范围规定为0.5公里。对于港湾区域、渔港区域、工业园区域，决定将沿岸陆域范围扩大到宽度1公里。像韩国这样把海岸带作为独立个体来制定相关法律予以规范的国家在世界上是占少数的，但是这有利于对海岸带进行充分的开发和利用。这里我们抛开立法技术不谈，就追求法律调整社会关系的稳定性和可预见性而言，韩国这种对海岸带的立法模式和管理模式其实具有一定的合理性。

表6-1　沿海滩涂视为土地和海域的不同情形

我国对沿海滩涂的法律调整存在很大的争议和立法上的冲突。沿海滩涂地处土地和海域之间，兼有土地和海洋的属性。我国现行法下，将沿海滩涂界定为海域所产生的法律效果不同于将其界定为土地所产生的法律效果。争议最大的是对于潮间带的法律属性的认定。我国海岸线漫长，沿海滩涂面积极广。随着人口的增加和经济的发展，人们愈加重视对沿海滩涂的利用。在土地资源日渐匮乏的今天，充分利用滩涂资源的意义甚巨。然而在沿海滩涂利用过程中，还存在一些在法律上必须解决的问题，诸如对沿海滩涂使用权利的性质认定不明，沿海滩涂使用的管理政出多门，以致影响对沿海滩涂利用的效率和秩序。界定沿海滩涂在法律上的性质的根本意义在于，明确沿海滩涂的法律属性，进而为确认沿海滩涂使用权利的性质以及开发利用确立法律标准和依据。

在传统民法上，沿海滩涂属于海洋的一部分，而不属于土地。罗马法规定海岸延伸到冬季最高潮所达到的极限，依据自然法而为众所共有的物。这种传统民法对海洋与土地的划分标准，在当代亦无多少变化。沿海滩涂在最高潮时被海水淹没，因而应为海洋的一部分。可见，凡是以海水高潮线作为海域与土地界线的国家，滩涂在其法律上应属于海域的一部分，而不属于土地。我国法律将滩涂界定为土地后，并没有明确划分土地与海域的界线，现有的一些规范所界定的滩涂范围，经常超过低潮线而延伸到浅海中。一般而言，滩涂与土地是有区别的，否则不存在“滩涂形成土地”的情形。但从立法本意来看，滩涂主要指淹没在海水以下的部分，否则便不存在圈围滩涂而形成土地的情形。在我国法律中，滩涂与海域的界线是不明确的，当把滩涂作为土地的一种形态时，这意味着土地与海域的界线也是不明确的。我国土地和海域在法律上的界线，应当是海水的低潮线。法律上的滩涂作为土地的一种形态，应当只是指其位于低潮线以上的部分，其在低潮线以下的浅海中的自然延伸部分，在法律上应当属于海域而非土地。

（三）沿海滩涂使用权的法律属性的界定和流转机制

在海域管理法律体系之下，沿海滩涂使用权是一种从国家取得的原始权利。在我国法律体系下，对沿海滩涂的开发、利用、收益、处分权均是国家所有权的派生。沿海滩涂使用权是一种突出公益与限制性、兼顾经济效益与公平性的权利。由国家所有权派生设定沿海滩涂使用权涉及自然资源的初始分配，因此，一般来说，应当在有序控制下采取公开、竞争的方式进行。如此能更大限度地实现沿海滩涂的使用价值，也较易实现资源配置的公平性。

根据传统的物权理论，设定沿海滩涂使用权可能具有一定的争议性，主要的焦点在于有违背《民法典》基本理论的应有之义的嫌疑。但是，本书以为，国家可以从公共利益和公法理论出发，根据传统的物权理论创设以沿海滩涂为客体的沿海滩涂所有权。所以，一般来说，从法律的角度来探讨沿海滩涂使用权的法律属性的界定和流转机制是可以接受的。

如果将沿海滩涂仅仅视为国家所有和开发利用者享有利益的财产，那么这种眼光是狭隘的。沿海滩涂不仅能产生经济效益，更具有国防、环境保护、科学研究等多方面的公益功能。对某些特殊地理位置的沿海滩涂而言，经济价值与公益价值相比往往处于次要地位，因此在对这类特殊沿海滩涂设定使用权时，经济因素并不是首要衡量和考虑的因素。即使对于经营性开发利用沿海滩涂，也不能唯经济效益独取，在沿海滩涂使用权的确定上也应当突出公益与限制性，并加强管理和控制。沿海滩涂使用权人对国家承担的义务，除了依法缴纳使用金外，还需承担一系列公共义务，如保护生态环境、遵守开发利用规划等，开发利用的方式、内容等要受到严格限制。上述沿海滩涂使用权的法律属性的界定是设计沿海滩涂在市场机制下流转的前提和基础，也是在自治与管制平衡法律机制下的一种应然。故而，在沿海滩涂使用权的设立、转让等问题上一定要设定一种比较严格的限制，同时在沿海滩涂使用权转让过程中课以公法上的法律义务。

一般而言，沿海滩涂使用权的流转包括沿海滩涂使用权的设定、转让以及担保等法律问题。在我国《海域使用管理法》下，本书认为，沿海滩涂使用权的流转法律机制应该是一种受限制的流转机制，即在沿海滩涂使用权的设定、变更、抵押以及消灭过程中，应充分考量环境保护、生态维护以及国家安全等因素。根据传统物权的取得理论，沿海滩涂使用权可通过划拨、申请或竞争等方式取得设立的法律效果。划拨沿海滩涂使用权因生态保护、国防安全、公共利益的需要，经有权机关批准，沿海滩涂使用者无偿取得没有使用期限的沿海滩涂使用权。除此以外，还可以通过招标、拍卖或其他公平竞争的方式来设定沿海滩涂使用权。一些特殊的沿海滩涂用于经营性活动，有关部门必须通过召开论证会，同时，应强调的是国家应建立沿海滩涂使用权登记制度。不管以何种方式取得沿海滩涂使用权均应在法定登记机关予以登记。(www.xing528.com)

就沿海滩涂使用权的转让而言，应该予以严格的法律限制。沿海滩涂使用人本身是沿海滩涂所有人选择的结果，如果选择他人替代自己，首先应取得沿海滩涂所有人的同意，否则沿海滩涂经过多次再转让后，沿海滩涂所有人可能根本不清楚谁在占有和使用沿海滩涂，沿海滩涂所有权可能会名存实亡。在发生沿海滩涂使用权的抵押情形时，只要沿海滩涂使用权依法可以转让，其就具有一定的经济价值，因此也就可以成为抵押的标的。沿海滩涂使用权的抵押标的不是沿海滩涂本身，而是对沿海滩涂的占有、使用和收益权利，此种权利已经与沿海滩涂所有权相分离，形成一种独立的物权。抵押人不能履行债务时，抵押权人申请拍卖的是沿海滩涂使用权而非沿海滩涂所有权，抵押权的实现并不影响国家对沿海滩涂的所有权。因此，沿海滩涂使用权抵押并不是实物抵押，而是具有权利抵押的性质。

上述沿海滩涂使用权流转的法律机制是基于现行法律和传统法学理论而确立的，由于沿海滩涂本身固有的特殊性，沿海滩涂在流转机制的完善和创新上具有一定的空间。从实践的角度看，利用实施沿海经济带建设战略的有利的历史机缘，我国某些沿海经济区可以进行区域性的大胆尝试，不断积累相关立法经验。

（四）沿海滩涂征收法律问题之探讨

1.自治与管制平衡机制下的沿海滩涂征收问题

我国立法受“国家主义”思想影响严重，在沿海滩涂征收过程中一些弱势群体的合法利益没有得到保护。我国法律对沿海滩涂征收没有特别明确的规定，甚至征收、征用不分。我国调整征收关系的法律特点是：第一，对征收的客体界定范围比较窄，是否适用于沿海滩涂的征收并不明确，并且与其他相关法律中的规定不相符。第二，《海域使用管理法》和《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）对沿海滩涂的规定有漏洞，而且缺乏可操作性。第三，《中华人民共和国行政许可法》的规定不是通常意义上的征收，所以无法解决沿海滩涂的征收问题。针对我国目前的法律在该问题上的缺陷，本书建议制订沿海滩涂征收的具体可行的办法，力求形成一个既具有法律依据，又具有一定程度的可操作性的沿海滩涂征收补偿规范，以实现沿海滩涂被征收后补偿的长效机制和合法机制。

我国《土地管理法》与我国《国家建设征收土地条例》中均没有对沿海滩涂的征收补偿进行详细而具体的规定，根据《渔业法》第13条第2款“国家建设征收集体所有的水面、滩涂，按照《国家建设征收土地条例》的规定办理”可以确定，我国关于沿海滩涂的征收补偿范围，与土地征收补偿相同。由于沿海滩涂的利用与一般土地的利用具有很大的差异性，这样法律适用的简单类推显然是不合适的，也不符合在“自治与管制平衡”理念之下实现沿海滩涂的保护与利用这一要求。

2.自治与管制平衡下沿海滩涂征收的若干法律举措探讨

（1）沿海滩涂征收后补偿的法制化和多元化

随着市场经济的不断发展和渔民法律意识的增强，由征收渔业水域滩涂养殖权引发的矛盾，特别是对补偿费的争议会越来越多。对于引发的纠纷，要借鉴国际惯例，建立专业的仲裁调解机构，合理调处和裁决征收纠纷。沿海滩涂养殖权征收的补偿方式既可以采取货币补偿，也可以采取实物补偿。借鉴我国其他省份的经验，特别是我国南方某些省份的经验，可以考虑如下方案：土地置换。渔业海域滩涂使用权的补偿标准，建议按原渔业海域滩涂实际占用面积5%-10%的标准，划出垦区土地返还给村级集体经济组织，或按同等土地资产的实际价值补偿给村级集体经济组织。对于按照“谁投资、谁受益”原则，在海塘标坝外面建设的海水养殖围塘，建议在垦区内给予同等面积的围塘或土地返还。货币补偿。对于渔业海域滩涂养殖产品损失的补偿标准，根据渔业海域滩涂的生产力和养殖方式、养殖品种，结合实际给予渔民合理补偿，具体损失补偿标准由当地渔业行政部门负责测算。就业安置。加强对“失海失涂”渔民的再就业培训，优先安排“失海失涂”渔民的岗位技能培训，提高广大“失海失涂”渔民再就业的素质和能力。

（2）沿海滩涂征收补偿标准的市场化和合理化

在市场经济条件下，以市场价格作为沿海滩涂征收的补偿标准是一种比较普遍的做法。市价补偿更符合土地本身的价格，保障农村集体组织和被征收人的财产权益，也可以对政府以较低的费用滥征土地的行为产生一定的约束作用。但是，我国集体土地不能进入市场流通，必须经过国有化的过程，而国有化后的土地出让也仅仅是具有一定年限的使用权。但是，集体土地被征收的是所有权，其所有权价格缺乏市场基础。因此，在现有的法律框架下，征收土地的价格只能是评估价格，而评估价格也只能依据周边相同地块的使用权出让价格资本化。这样才能使征收土地价格反映土地的市场价值，并避免出现征收集体土地的所有权价格远远低于国有化后的土地使用权转让价格。

（3）依法成立一个专门机构，负责沿海滩涂利用中的征收补偿问题

这是针对辽宁沿海滩涂利用中的焦点问题而提出的特别建议，因为该问题往往与民生、社会稳定等重大问题息息相关。依据宪法和相关法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在沿海滩涂征收之前完成，而实践中却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至以后阶段解决。2021年《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）开始施行，规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。根据《民法典》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国家依据公共利益需要，在依法补偿的前提下，对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。因此，征收、补偿法律关系完全是行政法律关系，必须遵守依法行政的要求。根据此规定，辽宁省立法机关，可以设立一个专门的机构，负责沿海滩涂征收补偿。如果没有这样的专门机构，将导致原本属于行政法律关系的征收补偿，事实上由滩涂开发公司和渔民等主体完成，这种做法极易造成不公平。

总之，要解决我国沿海滩涂征收补偿过程中的纠纷，最有效、最根本的对策就是完善立法、提高行政能力。对相关权利人进行合法、合理的补偿，使他们的经济损失降到最低，是进行沿海滩涂征收补偿的根本；而不能也不应该让征收补偿流于形式，即表面上是按照法律进行，而实质上对权利人的补偿却根本不解决实际问题。所以，在完善法律制度的基础上还要提高政府的服务意识以及行政部门依法行政的能力。

（五）沿海滩涂利用中的环境损害救济机制——管制主义

沿海滩涂利用中一个重大的课题是环境保护。而在“自治与管制平衡”机制下，基于环境损害的严重性，本书认为应该强化管制的色彩，即“自治与管制平衡”这架天平应该倾向于管制。美国历史上杰出的法官霍姆斯（Holmes）的实用主义进路是：“法律的生命在于经验，而不是在于逻辑”。这里“经验”到底意味着什么？霍姆斯解释了这一问题。他认为法律发展的历史说明了法的形式和实质之间存在着矛盾。从形式方面而言，法律的演进是具有逻辑性的，每一个新的判决都是根据已有的先例推理得出来的。但是，时过境迁，法律规则是由人们的习惯、信仰和人们早些时候的需要等因素构成的这一观念早已被人们抛之脑后。人类对海洋的利用经历了由单一到综合、由平面到立体的发展历程。随着科技的迅速发展，出现了大批新兴海洋产业，海洋的利用方式的不断创新，人类对海域利用的程度将进一步深化。当环境权无可争议地成为第三代国际人权保护对象时，海洋环境问题也理所当然地被国际社会予以别样的关注。在各类国际公约中，海洋环境公约是发展最迅速、内容最新颖的一类，而沿海滩涂的环境损害自然是其中的一部分。

1.沿海滩涂利用基金和强制保险机制的尝试

作为重要的湿地资源，沿海滩涂是生态高度敏感区，被称为“生态之肾”。沿海滩涂环境涉及生物多样性、责任复杂性和环境责任的特殊归责性，所以应该引入财务担保制度或强制保险机制。海洋环境保护基金制度是一种在船舶污染海洋环境的民事责任中流行的环境救济机制之一。如果将该法律机制用于沿海滩涂的使用和开发实践中，对强化沿海滩涂的保护与利用具有重要的促进作用。

能否有效平衡保护与开发之间的矛盾，成为沿海滩涂开发成功与否的重要标志。为避免海岸带遍地开花式的开发，合理布局、实施严格的管制是非常必要的。我国某些沿海省市曾尝试建立生态补偿机制，以调动地方的积极性。所谓生态补偿机制是对承担生态服务功能保育的地区，除尽快实施通常意义的生态补偿，即由财政给予直接的公共服务投资或财政资金补贴外，还应给予相应的发展空间补偿。就创新机制而言，本书建议可以创建沿海滩涂污染环境责任的强制保险机制。具体而言，就是凡从事沿海滩涂开发的各类经济组织或个人必须对可能对沿海滩涂环境造成的损害责任进行强制保险，或者提供一定数额的财务担保，否则，沿海滩涂利用者将失去利用和开发沿海滩涂的准入机会。这就是所谓的强制环境保险制度。同时，还可以在已经利用沿海滩涂并且赢利的沿海滩涂开发者中启动沿海滩涂环境污染基金，以备在强制保险或者财务担保不足以补偿沿海滩涂污染受害者之际，对受害者给予进一步补偿。

2.沿海滩涂利用环境公益诉讼机制

当沿海滩涂遭受环境损害时，在救济程序上引入环境公益诉讼机制，是沿海滩涂保护和利用的又一尝试。对于利用沿海滩涂具有环境污染危险的主体，实施沿海滩涂污染环境责任的强制保险或者财务担保制度。而对于沿海滩涂污染的受害人而言，构筑沿海滩涂环境损害的直接诉讼制度和公益诉讼模式，实现沿海滩涂可持续利用中的环境保护，是另一种沿海滩涂环境保护机制。这样便形成相对完备的具有体系化的沿海滩涂环境损害救济机制。沿海滩涂环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或者可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境共同利益不受损害，针对有关民事主体或者行政机关而向法院提起诉讼的制度。

随着我国沿海经济的快速发展，海岸带的环境污染与环境破坏日益严重，直接导致环境公共利益的损害，而目前的环境公共利益的维护者——国家，却不能有效地制止对环境公共利益的损害。一方面，国家负责保护环境的专门机关鉴于人力、物力、财力和技术手段的限制，对损害环境公共利益的行为缺乏有效的制止。另一方面，一些政府部门和地方政府为发展经济，往往忽视对环境的保护。在公权行使的过程中，其行为本身造成对环境公益的损害，而现有机制本身并没有有效的解决方法，唯有通过制度创新才能克服此不足。因此，建立环境公益诉讼制度是制止严重损害环境公益的客观需要。在沿海经济带建设中，沿海滩涂利用所导致的环境损害概率是比较大的，因此，在实体法的救济机制基础之上，还必须辅之以程序法的独特机制，而在众多救济机制之中，完善我国的环境公益诉讼机制是可选择的途径之一。在环境公益诉讼机制中，应该在谨慎借鉴外国有关环境公益诉讼的立法技术和经验的基础上，结合我国的本土法律环境，明确我国环境公益诉讼模式。该模式至少应该在诉讼举证责任机制、环境公益诉讼法律关系的主体、直接诉讼以及环境公益诉讼的适用范围等方面做出明确的、具有可操作性的规定。

在我国目前的法律体系之下，虽然对于沿海滩涂保护与利用的法律调整不能称为完美，甚至一度出现法律之间互相冲突和抵触的局面，但是我国现行法律对于沿海滩涂的法律规制体现了一种公法与私法争相调整的态势，留给立法者的思考空间是，如何实现公法和私法的和谐相处，这关涉沿海滩涂的保护与利用的成败。而在自治与管制平衡的法律理念之下，重在实现沿海滩涂的保护与利用之问的均衡，即在沿海滩涂的保护与利用中，要充分融入海洋生态维护、经济价值、环境理念及教学科研等因素的制约，故而沿海滩涂使用权并不是一种“常态”的使用权，而是一种受到诸多因素限制的使用权。

正是在这样的诉求下，以追求“自治与管制平衡”为根本法律机制的沿海滩涂的保护与利用模式，应该触及沿海滩涂的法律属性定位、沿海滩涂使用权流转机制、沿海滩涂征收和行政综合管理体制以及沿海滩涂的环境保护机制等一系列问题，但是并不限于上述问题。在公私法的接轨与融合演进趋势之下，沿海滩涂的保护与利用制度的设计受到“自治与管制平衡”法律机制的统帅，是一种富有理性和现实性的选择。