沿海滩涂利用现状及法律规范研究

（一）地方沿海滩涂利用的现状

根据辽宁有关部门的统计，辽宁沿海经济带是国内为数不多的没有整体开发的地域，未利用土地面积超过1万平方公里，其中废弃的盐田、盐碱地、荒滩约2000平方公里，可利用的滩涂约1000平方公里。大陆海岸线2920公里，其中宜港海岸线约1000公里，深水岸线400公里，优良商港港址38处，大小港湾40余个，80%以上尚未开发。一般而言，海岸带主要包括近岸海域、滨海陆地、滨海型湿地和海岛。对于滨海陆地的开发利用有《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）可资调整；对于海域的利用，有《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）进行规范，《辽宁省湿地保护条例》基本上为辽宁的滨海湿地的依法开发和利用提供了基本的法律依据。辽宁海岸线资源丰富，有近1000平方公里的沿海滩涂蕴藏着巨大的开发利用价值。然而在开发沿海滩涂方面存在着以下亟待解决的问题：①开发层次比较低，经营管理没有规范化；②开发利用沿海滩涂缺乏长远的规划，缺乏法律的依据和统一高效的行政管理；③开发沿海滩涂与环境保护兼顾不够。从法律的角度研究沿海滩涂可持续利用问题，是国务院《规划》中“集中、集约”利用资源的要求，也是辽宁在沿海经济带建设中利用沿海滩涂必须面对的重要课题之一。

（二）地方沿海滩涂利用的法律规范

我们对辽宁在沿海滩涂可持续利用中亟待解决的法律问题进行研究，目标是促进辽宁在沿海滩涂利用中形成可持续性和规范性的局面。(www.xing528.com)

与南方省份的沿海滩涂开发相比较，辽宁沿海滩涂的开发成本比较低，但由此带来的不利局面是利用沿海滩涂没有遵循集中、集约、发展民生以及环境保护等可持续发展理念。我国的《土地管理法》和《海域使用管理法》在沿海滩涂利用上缺乏细化的可操作性，因此，沿海滩涂利用在产权、程序、征用补偿、环境保护等领域存在法律上的空白，或者缺乏可操作性。更为令人尴尬的是，现行的法律规范在内容上有重叠之处，甚至还有冲突，土地管理类法律和海域使用管理类法律在规制沿海滩涂的利用方面存在冲突。辽宁沿海滩涂的利用无统一规划，只注重开发利用，而不注重沿海滩涂的可持续利用，特别是沿海滩涂的环境保护问题。另外，行政管理缺乏有效的组织协调机制，沿海滩涂开发利用中存在众多的矛盾。由于沿海滩涂与陆地、海域以及湿地相比较，具有复杂性、脆弱性以及不稳定性等特点，所以对沿海滩涂的法律规制一定要遵循“公法和私法共治”的原则，使沿海滩涂利用中所涉及的产权明晰化，利用中的补偿、民生以及环境保护等一系列问题得到依法解决。

以大连市沿海滩涂的分布为例，有关部门的统计资料表明，大连市滩涂面积广阔，现有滩涂资源6.6万平方公里，占该市土地总面积的5.2%，黄海与渤海沿岸均有分布，其中黄海约占65%，一般滩面宽3—4公里，沿海滩涂潮汐换水条件好，有利于发展虾和贝类的养殖；渤海约占35%，属淤泥质，渗透力好，有利于建设盐田。此外，还有宜盐滩涂面积为2.2万平方公里，多数分布于瓦房店市、普兰店区、金州区以及旅顺口区沿海。滩涂经济开发离不开对滩涂资源优势的发挥和运用，而对其优势的认识则必须结合市场条件重新评估并在滩涂开发中充分体现，这样在实践中才能从资源的特点和优势出发，扬长避短，将资源优势转变为经济优势与竞争优势。大连市人多地少的矛盾比较突出，一定程度上制约了沿海经济带的建设。充分合理地开发利用沿海滩涂资源，是缓解沿海用地紧张的一个重要方面，保护和开发这片处女地，发展滩涂经济，并在此基础上拓展其他海洋经济产业，是一项意义深远的历史性事业。

就目前的调整和规制沿海滩涂的法律法规体系而言，具有多层次的法律法规，诸如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《土地管理法》《海域使用管理法》以及《中华人民共和国民法典》等，上述主要法律都调整了沿海滩涂的某些领域。但是由于上述各个法律法规出台于不同的历史时期，受到立法技术和价值诉求的约束，上述法律之间对于沿海滩涂的规制是互相冲突和矛盾的。同时，有的法律对沿海滩涂的法律调整只是宣示性的。我国没有统一的海岸带利用规划，涉及海岸带利用的各类规划无法有效执行，使政府主管部门无法实施有效的行政管理，局部海岸带和近海水域开发利用秩序较为混乱，生产力布局和区域生产结构不合理，海域的污染和赤潮等使海岸带生态系统遭到破坏，并由此引起海洋资源的破坏、海平面上升与海岸侵蚀、沿岸低平原土地盐碱化等一系列灾害。我国对于沿海滩涂在法律上规范的缺失，势必影响到在实施沿海经济带建设战略中对于沿海滩涂的依法有序地利用和开发。