共享经济与数量规制研究

（一）共享经济与数量规制

近年来，“共享经济”成为热门话题，继我国引入国外共享专车（如国外的Uber及国内的滴滴出行）、共享民居（如Airbnb及国内的小猪短租）后，ofo、摩拜单车等共享单车行业异军突起，并走出国门，成为我国“新四大发明”之一。此后，共享书屋、共享汽车、共享金融等词汇与产业如雨后春笋，似乎“共享”可以包罗万象，把所有的经济形态包含在内。

然而，“共享经济”一词存在诸多含义。从其起源而言，“Sharing Economy”一词本初含义来源于马丁·威兹曼的《分享经济：克服滞涨》一书，探讨的是在滞涨的经济环境中，通过建立一套劳动者与企业的利润分享机制，从而实现解决高失业、高通胀和生产停滞的问题。20世纪80年代以来，人们对共享经济的讨论日益增加，而共享经济一词的内涵也逐步发展。有人认为，共享经济是指“以现代互联网信息技术为依托，通过分享资源旨在实现资源利用最大化的商业范式”。有学者提出了“分享价值”（Shared Value）的概念，并认为企业的价值便在于创造分享价值。不论共享经济的定义如何发展.其核心都是如何解释“共享”一词。笔者认为，一方面，共享要求实现资源最大效率的利用，而近年这一目标借助网络平台的发展具备了现实可能性：另一方面，共享要求这种资源最大利用后的收益能够为各方所分享。

但是，如何界定共享经济，并非本书讨论重点。本书重点是监管部门如何应对这些自称为共享经济的经济形态，而相关的政策法规和新闻报告体现监管部门往往采用数量规制的监管方式。2016年年底，北京、上海等地颁布网约车管理细则，要求从事网约车运营必须遵守“京人京车”“沪人沪车”的规定；2017年8月18日，上海交通委称暂停新增投放共享单车，同时，要求运营商解决违规停放车辆清理等诸多问题。这些手段各不相同，有的通过禁止投放控制供给端，有的通过控制服务提供者的资质减少潜在供给源头，但其本质思路均为数量规制。2020年广州出台《广州市互联网租赁自行车管理办法》对互联网租赁自行车的经营、使用和管理进行了系统的描述和规定。

因此，本书将以数量规制为切入点，探讨我国的监管者运用该手段对共享经济的管制。需要说明的是，由于我国对共享经济的规制仍然处于探索阶段，相应的政策法规并不完善，本文分析的重心，将集中在网约车和共享单车之上。此外，本文所分析的数量规制，并不单指限定具体数额的数量规制——间接的规制方法，但本质上为达到数量规制效果的，也属于本书所讨论的数量规制范畴。

（二）数量规制的缘由

我国学者已对共享经济提出诸多监管理念和具体措施。张力教授认为，对于共享经济，应当采用“模糊性战略”，以地方分级实验为依托，使用“渐进、实验和灵活的规制技术和方法”；唐清利教授则强调采取政府监管与行业自律并行的“混合规制模式”，并要发挥共享公司再分配和替地方政府执行公共职能的作用；蒋大兴教授、王首杰博士从共享经济多个法律关系出发，区分平台作为不同商业功能的法律地位，并分别从平台和卖家的劳动/劳务规制、平台与买家的信息/信用规制、平台与政府的税收规制、平台与传统企业的竞争规制、平台与参与者的外部性规制多个角度描绘了共享经济的具体规制方法。

数量规制则为我国监管者所青睐。例如，出租车行业，数量规制是各地政府均采用的规制策略。例如，《上海市出租汽车管理条例》第5条第2款规定：“出租汽车的数量、停车场（库）、营业站和调度网络等的发展规划和计划，由市交通局根据城市建设和社会、经济发展的实际情况编制，报市人民政府批准后实施。”《北京市出租汽车管理条例》虽然没有明确规定出租车的数量规制，但《北京市“十四五”时期交通发展建设规划》说明“实施总量动态调控机制，并与城市社会经济发展水平相协调”。总量控制似乎没有被人们怀疑是否为出租车行业合理的规制方式抑或规制目标。

而在新的经济形态中，数量规制也常为监管机构使用。不论规制理由为何，均需面临两步问题：其一，对于一种商业行为，政府缘何进行经济上的管控？邓峰教授总结了各国对共享单车的规制措施，认为规制理由本质是因为共享经济触碰到公共领域而超脱了私人事务的范畴，而这种公共性，可以理解为公共资源短缺、负外部性抑或产业引导需求。其二，为何采取数量规制的方法？在认为数量规制包含间接性数量规制的前提下，其缘由或包括下述几种。

1.资源有限性

共享单车发展饱受诟病原因之一在于造成城市拥堵。但事实上，2017年6月高德地图发布的数据表明，共享单车和网约车广泛发展后，2017年第二季度全国城市拥堵出现下行拐点，一百座城市中77%的城市拥堵同比得到缓解，其中拥堵降幅超过8%的城市达15个。也即在共享单车出现后，城市拥堵得到了缓解（虽因果关系须进一步证明）。但分析共享单车资源限制问题时，将所有城市土地纳入分析范围是不妥的——问题集中于微观层面，即拥堵时段拥堵地段共享单车造成的拥堵和占道问题。例如，上班高峰期地铁站集聚出现的共享单车；又如，校园内的共享单车，事实上已经造成了道路的拥堵，并挤占了人行道等不应当用于自行车停放的位置。

资源的限制或可成为对数量进行规制的理由，但仍需解决：市场经济以资源稀缺作为特征，为何这在共享单车问题上便可成为政府直接规制的理由？第一种解释是国家的土地所有权——既然法律规定城市土地属于国家，国家自然有权对土地使用者进行规制。第二种解释是资源稀缺可能造成对公共利益的重大影响，如美国西部夏季对水资源的规制。而在共享单车的规制中，部分拥堵土地资源的稀缺，似乎难以构成对公共利益的重大影响；用国家土地所有权理论解释似乎更为有效。

2.防止过度竞争

一般经济学分析认为竞争有利于提高效率，但是过度竞争有可能会造成损害：从竞争的过程来看，由于规模效应的存在，后来者难以与形成规模的先行者竞争，这使得企业间的竞争从商品与价格的竞争转换为围绕尽早获得市场的竞争，使企业加大早期开发力度——这种技术抢滩行为不利于社会总体效率；此外，防御竞争者的投入也是无效率的。

网约车和共享单车都存在过度竞争的问题。两种商业模式都经历多家公司参与激烈竞争（如补贴大战），最终淘汰成为寡头的过程。这是由平台的网络外部性决定的——一旦抢占市场份额，供给与消费两端均会对平台产生依赖，对于企业而言，前期最重要的工作就是抢占份额。但是，不论是滴滴快车的补贴大战，还是摩拜与ofo的疯狂投放，从社会总体收益而言均为资源浪费。此外，这种过度竞争造成了竞争手段的扭曲——网约车本来更应当注重安全性和便利性，竞争中却基本依靠补贴进行；单车竞争既要看数量也要看质量，过度竞争使运营商更多关注覆盖面和数量。同一地段常摆满各式各样的共享单车，而许多地段却都没有任何共享单车。进行数量规制，或许可以减缓恶性竞争问题，并将企业关注重心转移到提高服务质量上。

3.维持传统的规制结构

网约车行业直接冲击的是出租车（也即网约车新政出台后的“巡游出程车”）行业的传统管制方式。上海、北京等地都曾以法规乃至政策直接控制城市出租车数量，出租车牌照成为一种总量控制下的特许。

共享民居冲击传统旅馆管制系统。根据《旅馆业治安管理办法》，开设旅馆需要经过主管部门批准，而各地也因此颁发了特种行业许可证，而这种许可与卫生、消防等问题无关，后者有专门的许可需求。特种行业许可证虽无数量限定，但严格的审批制度可能带来数量控制的间接效果。而在某些情形下，监管部门可能采取直接的总量规制——例如《厦门市鼓浪屿家庭旅馆管理办法》第5条第1款规定：“开办家庭旅馆首先必须符合鼓浪屿相关规划和景区有关规定，按照家庭旅馆专项规划实行总量控制，退一补一，并取得鼓浪屿管委会的规划审查合格证明。”共享单车的出现则冲击了原城市公共自行车管理系统。城市公共自行车是指城市有桩式公共租赁自行车，2013年至2015年间全国出现了城市公共自行车的规则制定高峰。总结这些规定，无非包括以下内容：第一，自行车道路规划的管制，主要由交通行政管理部门负责，思路上是行政规划，例如《广州市人民政府办公厅关于印发广州市公共自行车系统管理办法的通知》（穗府办〔2015〕50号）对自行车道设施的规定。第二，公共自行车网点的管理，实体上的要求包括设置的地点、公共性的考虑、具体设施的建设等；程序上要求经过听证调研等；网点的规划建设由行政机关决定，资金也由财政提供。第三，对公共自行车运营的规定，相比于网点设置的行政主体性，一般规定自行车运营由企业（或是模糊的“单位”）进行，并履行相应的管理、维护等义务。三种规制方式总结起来就是由行政规划建设网点，由企业运营自行车。

虽无直接数量规制，但公共自行车网点的限制实际上起到限制自行车总量的作用，显而易见，自行车数量客观上无法超过车桩的数量。而共享单车的进入，导致这种规制失效——共享单车企业可以自行决定自行车投放量，而这又导致了拥堵和占道问题。监管机关对共享单车泛滥的担忧，很大程度可能上来源于其对传统公共自行车管制方式的冲击。

4.减少共享经济的负外部性

共享单车带来的负外部性直接体现为在某些时段某些地段的拥堵和占道问题；共享单车也可能带来威胁交通安全等问题。网约车将大量乘坐公共交通工具的消费者引导至网约车，可能加剧城市道路的拥堵，而缺乏严格规制的网约车可能在安全和信用等方面发生风险。共享民居则可能带来噪声等问题，对周围居民的生活产生不利影响。负外部性是经济规制存在的重要理由，但负外部性并不代表需要采用数量规制。然而，数量规制在某种程度上或可解决负外部性问题。极端而言，控制数量必然带来价格的提高，最终将消费者驱赶回原有的消费模式。

5.维护既得利益

共享经济的出现压缩了原有行业既得利益者的获利空间。最典型的案例是网约车——出租车司机对网约车的抵制乃至暴力对抗的新闻在2015年前后充斥着我们的眼球。共享民居抢夺了酒店行业经营者的市场，同时也扩大了房屋供给，损害出租方的利益。数量规制的方式无疑会受到既得利益者的欢迎——减少网约车的供给，自然更多人会重新乘坐出租车。若既得利益者能对决策产生影响，这可能成为监管者进行数量规制的理由。

6.社会规制目标

透彻解释共享经济数量规制的缘由，必须超越经济规制的视角，与监管机构所欲达成的总体社会规制目标相配合。究其本质，“京人京车”政策实质配合了北京市控制人口数量的政策导向。2016年3月颁布的《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求到2020年，“全市常住人口总量控制在2300万人以内，城六区常住人口比2014年下降15%左右”，而依据艾媒咨询发布《2016中国网约车新政对市场影响度监测报告》，北京市网约车司机中具有本地户籍的仅占总数3.6%。若“京人”政策得以实行，相当于剩余96.4%的网约车司机将暂时失业，并可能因此搬离北京。相比较而言，云南、重庆等地的网约车管理办法对网约车司机户口没有要求，而这些地方也没有过大人口压力。此处，数量规制服务于政府的社会规制目标。2020年滴滴平台对司机准入资格进行规定，依据国家网约车法规，对司机的驾龄、犯罪记录、酒驾记录以及安全驾驶时间等资格进行审查。

（三）共享经济数量规制的手段

基于上述理由，监管部门积极运用数量规制的手段对共享经济进行管制。现有手段包括：

1.直接数量控制

直接控制共享经济产业的数量，典型体现于沿袭出租车规制思路的网约车。兰州市对网约车的规制最开始试图采用直接数量规制的模式——2016年8月9日，兰州市城市交通运输管理处张建彪处长新闻媒体通气会上表示，该处已经制定了网约车相关实施细则，对网约车进行了数量规制，正待市政府批准；而相关新闻报道显示，兰州市相关负责人表示兰州市运营车辆饱和度为1.5万辆，媒体计算得出其中留给网约车的仅有3000辆。而根据2017年2月7日公布的《兰州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》，仅模糊规定“网约车数量根据市场发展和群众需求，综合考虑道路资源承载能力、环境保护等因素，建立动态监测和调整机制，逐步实行市场调节”。据媒体报道，兰州市运输委、运输管理处负责人在说明会中指出，“兰州市网约车实行动态监测和调整机制，具体到网约车的规模，要充分征求各方意见，由第三方的专业机构进行科学的市场调查，测算出我市出租汽车的总量需求，并结合城市规划的情况，制定近期、中期、远期的发展规划，报市人民政府批准后实施。总量上也没有规定要上多少辆车，根据兰州市经济发展水平、动力、出租车市场保有量等条件确定数量”。虽没有文件表明兰州市政府规定何种具体数量，但可见在短期规划中，兰州市以直接数量控制作为规制手段。

2.增量控制(www.xing528.com)

增量控制的手段最典型的案例是北京等地对共享单车的“暂停投放”令。据新闻媒体报道，2017年9月7日，京市交通委召集各区管理部门和15家共享自行车企业负责人，并研究决定暂停共享单车投放；与此同时，上海、深圳、广州等12座城市先后宣布暂停投放共享单车。公示信息显示，2020年，北京市各互联网租赁自行车运营企业报备车辆共84.4万辆。

3.目标与手段不匹配的市场准入规制

市场准入有着多种目的，如安全要求、资本要求、卫生资质要求、管理人员要求、人员技能要求等，不能认为市场准入控制就是数量控制。但是，特定的准入规制必定包含特定的规制目标——例如，北京市对网约车司机的资格限制，从第二项到第七项都不难理解，即为了保证驾驶员的技术和谨慎。而某些目标与手段不匹配的市场准入规制方式，本质上发挥着数量规制的作用。例如，北京市对“京人”的规定。既然北京市从事网约车运营的驾驶员绝大多数并非京籍，而政府又要求对每位从业人员进行考核和身份备案，难以想象要求北京户籍对网约车规制目标的意义。更合理的解释是“京人”本质上发挥着数量控制的作用。而京籍车辆、轴距等要求也类似。

4.比例控制

比例控制即不直接限制共享经济的数量，但限制共享经济产业在整体产业中的比例。例如，2017年8月15日，北京市交通委员会运输管理局出租汽车管理处副处长李松透露，北京将严格把控小客车中出租车的规模。随着管理措施的加强，2020年包括网约车和巡游车在内的出租车占交通出行约在3%—4%。由于巡游出租车的数量向来受到政府严格管制，比例调控事实上是网约车数量控制。

5.其他控制方式

还有两种达到数量控制效果的规制方法。第一种方式是对价格规制以间接影响投放量——但我国对共享经济的规制尚未出台价格管控，网约车价格规制基本也未实行。第二种方式是控制平台的数量——不论是直接控制，还是通过目标与手段不匹配的准入规制。网约车目前的管理规则中确有对平台资质提出要求，但没有直接限制平台数量，而依照目的和手段相符合的原则进行审查，也不存在疑似数量控制的规则。因此，目前国内对共享经济的数量规制主要是上述五种途径。

（四）数量规制的缺陷

对于某些目标而言，数量规制会产生立竿见影的效果：例如，对于既得利益者的保护，控制网约车驾驶员资格，自然减少了网约车的供给，从而降低了出租车行业的竞争压力。但是数量规制可能导致下述的问题：

1.损害消费者福利

网约车数量的限制，直接引发就是损害消费者福利的后果，不论体现于数量、质量抑或价格。在北京上海等地颁布网约车管理细则征求意见稿后，滴滴公司曾回应称，严格执行这些规制措施将导致专车价格高涨甚至达到出租车的两倍以上。而在生活中，消费者也常发现网约车新政出台后打车难、打车贵现象重新出现（但也有人分析认为价格上涨并非受数量限制影响，而是企业逐渐取消补贴大战的结果，而价格上涨才是真正遵循市场定价的结果）。但数量控制导致价格上涨和供给不足是简单的经济学分析结论——若控制数量高于市场均衡数量，则相当于无数量规制；若低于市场均衡数量，必然结果是供给不足和价格上升，最终导致消费者剩余的减少。此外，一旦网约车采用了类似传统出租车的数量管制模式，出租车行业存在的服务质量低下等问题也都会重现。

2.对既有竞争结构的过度保护

对既有竞争结构的过度保护分为两个层次。

第一，对传统行业竞争结构的过度保护，如对共享民居、网约车的数量规制会对传统的酒店和出租车行业发生保护作用，降低其竞争压力。

第二，数量规制还会对既已形成的新经济模式竞争结构产生保护作用。如共享单车暂停投放政策，使既有的投放量和投放共享单车的平台维持既有规模，小平台和新进入者却无法扩大自身规模。控制数量和比例的政策必然引发各平台间的“分赃”问题，而“分赃”标准要么是参考既定的竞争结构，要么通过某种招投标手续，但不论采用何种渠道，现有的大企业都有强烈的竞争优势。

这种过度保护，事实上是以行政机关的公权力为私营企业背书，并用行政手段维持既有市场参与者的利益。若竞争结构已形成寡头抑或垄断的竞争态势，这种以公权行为维护垄断的做法更是荒谬。

3.寻租

数量限制意味着牌照资源的稀缺性，行政控制的稀缺易诱发寻租。在配额的分配环节，大企业和与监管机构存在裙带关系的企业更容易获得配额。在运营环节，这些企业又有可能通过各种规避禁令的方式转让牌照，构成“倒卖指标”。

4.规制目标合理性与手段目标匹配性

该问题存在两个层次：上述的规制目标是否合理；数量规制能否完成上述目标，抑或是否有成本更低、负外部性更弱的规制手段。资源有限性总体上或许是合理的规制理由，但以国家所有权作为严格数量控制的基础在逻辑上还值得探讨。防止过度竞争并不一定需要通过数量控制的方式解决，规制者可以对具体的企业行为进行规制，如对补贴的限制、对恶意竞争行为的限制等。维持传统的规制思路乍看是政府的惰性行为，实际上依然具有合理性，传统规制手段和带来的秩序是公共产品，一旦改变重建的成本巨大——但是，对待新经济，似乎可以采取更为宽容的措施，容许进行一定的探索，而不是以行政命令禁止。解决共享经济的负外部性问题，更合理的措施是根据具体的问题采取具体手段，如共享单车乱停乱放的问题，更适当的方式是对其停放位置（及其违法行为的追责）的规制。维持既得利益似乎不是一个妥当的规制目标，尽管实践中很难避免。其他社会规制目标则多种多样，不合理的政策目标，在政治基础上往往被认定为存在不合理性；而若有其他的社会规制目标，也应当做具体的判断——但是经济规制机关是否需要考虑社会规制目标，仍有待讨论。

综合上述分析，笔者认为，共享经济的数量规制现实存在，也具有合理性，但也存在诸多弊端。本书并非否认数量规制在任何领域实施的必要性——但具体到共享经济，贸然使用传统的数量规制，仍需更多支撑理由。在决定如何规制共享经济的问题上，笔者认为应当遵循以下的推进逻辑：

第一，在共享经济规制的法律基础上形成自洽逻辑。对共享经济的规制，究竟是基于对新经济模式的恐惧、对既得利益者的保护抑或就新问题提出的解决方案？国家介入商业活动需要一定缘由，共享经济的公共性是否足以呼唤政府对私人自治的介入？若缺乏自洽逻辑，易导致规制手段上反复和自相矛盾。不同逻辑基础导向不同规制方式，数量规制手段严苛，需要更为坚实的逻辑基础，如资源短缺达到严重影响公共利益的程度——而共享经济管制的逻辑基础不足。

第二，确立合理的规制目标。目前，监管机构将网约车的规制目标确立为“更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益”，将共享单车的规制目标确立为“深化供给侧结构性改革，有效推进‘互联网+’行动计划，鼓励和规范互联网租赁自行车发展，提升互联网租赁自行车服务水平，优化交通出行结构，构建绿色、低碳的出行体系，更好地满足人民群众出行需要”。从规定看，这些目标一方面基于发展新经济、绿色经济的产业政策，另外基于保障群体利益或公共利益的需求，并试图将共享经济纳入良好社会治理的整体目标中。这些目标本身并不存在“控制规模”“控制数量”的表述，也不导向“控制规模”“控制数量”目的。

第三，采取与规制目标相匹配的规制措施。若将规制目标确定为消费者权益保护，那么必然采取倾向于消费者的具体措施；若规制目标是一种促进绿色出行的社会规制目的，就应当对共享经济采取一定的宽容政策。目前的数量控制，却与规制目标不相符合——例如，“京人京车”政策，或有助于规范经营服务行为、有助于保障乘客利益，但其关联如此虚弱，使人怀疑其本质目的在于控制服务提供者数量。这实际上是监管部门在法定规制目标之下，另隐藏有规制目标。

最令人担忧的结果是数量规制发生异化，从维护公共利益转变为对既有竞争结构的保护。此时，数量规制便成为国家保护下又不受价格规制的垄断——这种双重监管的缺失是极其危险的。

【注释】

[1]刘国华，吴博.共享经济2.0：个人、商业与社会的颠覆性变革［M］.北京：企业管理出版社，2015：（Kindle位置2283-2294）Kindle版本.

[2]［印］阿鲁萨丹拉彻.分享经济的爆发［M］.周恂译.上海：文汇出版社，2017：（Kindle位置1203-1207）Kindle版本.