中国低碳经济法律研究：立法完善策略

（一）完善中国低碳经济立法体系

低碳经济发展保障机制的构建需要多方面的因素，但一个系统、全面的立法应对体系必不可少，这也是低碳经济发展领域所处的客观环境所决定的。一方面，低碳经济发展涉及的领域众多，几乎涉及社会、经济发展的所有领域，且涉及社会各方主体利益，该类问题的解决，必须依赖于法律的明确规范，在对各方主体行为予以有效规范、低碳经济有序发展的同时，也可将各方利益关系维系在一定的秩序之内，缺乏系统、全面、公平的立法应对体系，其低碳经济发展、低碳社会构建的实践显然很难达到理想效果。从现实看，温室气体碳排放从根本上源自人类为自身发展所涉及的各项活动，因而低碳经济的发展意味着人类必须对以往发展理念、发展模式、生活方式等方面进行自觉或强制性改变。在低碳经济发展的初始阶段，国家将低碳发展上升为国家战略层面，进而具体到法律领域予以强制性规范显然将是低碳发展的关键保障因素。就国外低碳经济发展推进策略实践看，欧盟、英国、美国等国家在低碳经济发展策略上都实施立法先行的促进和保障模式，通过推行法令并努力形成较完整的法律对策体系、创新低碳制度来确保低碳经济有序发展。就我国而言，结合上述我国低碳经济法制建设现状，未来的低碳经济立法体系应在以下几个方面加以完善。

第一，目前我国还没有针对低碳经济发展具有专门性统领作用立法的现实，应适时出台低碳经济发展促进的基本法，把低碳经济上升为法律概念、将低碳经济理念纳入其中，并把低碳经济发展所需的基本制度，诸如低碳发展规划制度、低碳目标责任制度、低碳经济基本管理制度、低碳经济评价指标制度、低碳经济统计制度、低碳领域公众参与、低碳信息公开制度、低碳经济发展激励制度等以立法的形式明确下来，进而实现我国目前有关低碳经济立法内容的协调、统一，为低碳发展领域目标一致之行动奠定制度保障基础。

第二，针对目前我国低碳发展所需的某些立法缺位领域，尽快出台规范性文件，以形成低碳发展所需的整体制度应对体系。如针对我国能源立法不完善的现状，加快能源基本法、石油、天然气等法律的制定，并把低碳理念和相关制度融入其中；针对我国《循环经济促进法》过于原则性的现状，加快发展与之相关的容器包装回收利用、家用电器回收利用、建筑材料循环利用、食品循环利用等具体领域立法，加快循环经济全面发展；针对我国目前环保立法对低碳发展条款规定缺乏针对性、过于分散的特点，可以考虑在环保基本法中着重加以强调，进而统领未来环保立法的制定与修改，毕竟环境保护立法的初衷目的与低碳发展理念统一；对低碳产业、低碳技术、低碳生活等方面进行低碳经济专项立法等。

第三，完善既有低碳立法及其具体的配套条款。在对立法进行未来规划的同时，也应注重发挥现有的立法功能，特别是细化现有立法规定的配套实施，以提高现有立法的实施效果。其具体领域应该涉及推进低碳经济发展的管理、考核、督察机制建设；在价格、财税、金融等细化低碳经济发展创新激励机制；细化低碳经济发展多元投入机制建设，明确具体的权益保障规则；建立低碳立法效果评估机制，运用科学和可行方法，遵循既定的原则和程序，进行法律实施效果评估和跟踪问效，从而使立法进一步贴近低碳社会建设，以实现低碳立法价值的最大化。

第四，完善低碳发展支持手段。依靠法律与政策，尽快研究制定促进低碳发展的科技、产业、税收、金融、价格等政策和措施，建立发展低碳经济的财政转移支付制度；围绕提高能效、新能源开发、产业调整、建筑节能、碳捕获与封存技术等方面加快完善我国低碳经济技术标准体系建设，直接推动低碳经济发展。

（二）完善我国低碳经济立法内容

低碳经济发展法律与政策体系的具体构建措施，应该涉及低碳经济发展的政府调控机制、市场调整制度、社会调整制度等重要领域，最终保证形成一个由政府推动、企业实施、全社会共同参与的低碳发展格局。(www.xing528.com)

第一，完善低碳经济发展的政府调控机制，强调政府在低碳经济发展中的主导性作用，推动低碳经济发展示范。低碳经济的发展对于改善国民生活与生态环境、加快经济与社会的可持续发展是至关重要的，低碳经济的发展也具有典型的公共事业性，政府在推动低碳经济发展方面应该起到主导性的作用。而从世界各国的实践上看，低碳经济发展的形势一定程度上与本国政府的支持力度密切相关，政府的支持将是低碳经济能否得到及时、快速发展的关键因素。

从现实来看，低碳经济领域中的很多产业仍处于商业化的初期，存在成本高、风险大、回报率低等问题，投资者往往缺乏投资的经济动因，因而低碳经济领域中的很多产业不可能依靠市场白发形成，必须依靠政府政策的支持。首先，政府需要加强社会主体对加快低碳经济发展的重要性认识。根据国际经验，低碳经济的发展将促进新的行业发展，如可再生能源行业、核电、节能技术行业等。但是某些行业的发展亟需政府的支持与重视。其次，需要完善政府对我国低碳经济发展的财政体制。以可再生能源的发展角度来看，目前政府对我国新能源发展的财政体制提供的支持远远不能够满足发展新能源的现实需要，甚至在有关可再生能源的公共财政体制上还存在诸多利益冲突，成为阻碍可再生能源发展的一大因素。最后，积极完善有利于低碳经济发展的税收立法与政策。社会各主体积极参与低碳经济发展领域实践，激励机制所提供的动力支持必不可少。促进新事物发展的激励措施中，财政与税收政策的完善对于低碳经济的发展显然是至关重要的。

第二，构建低碳经济发展的市场调整机制。建立在灵敏的价格调节机制、优胜劣汰机制基础上的市场调控机制可以充分、全面地体现资源的经济与生态价值，可以促使市场主体的行为符合外部成本内在化的要求，最终可以在资源的节约利用与环境保护、社会经济发展方面提供足够的激励与约束机制。

目前，政府在市场调控方面没有制定明确地对低碳经济发展予以倾斜的政策体系，特别是在市场准入、政府集中采购方面，并没有体现出对低碳产业的大力支持，使得低碳产品在市场竞争中很难占有一席之地，甚至还会出现同等价格下，在地方和行业垄断利益的保护下，低碳企业被挤出市场的情况。^[3]现实中，完善政府采购制度是有效促进低碳新技术采用和低碳产品生产的一个强有力工具，我国应该结合低碳经济发展的重要性，重新审视采购政策，突出有关环境标准在决策中的重要地位，从而促使企业积极采用有利于低碳经济发展的技术，形成有利于低碳经济的市场氛围。另外，合理的价格能够反映出资源的稀缺程度、产品的供求状况及生态恢复成本、产品消费后的环境损害成本，完善的价格形成机制是有效应用市场机制来有效配置资源的基础。^[4]目前，我国低碳产品在市场中的定价机制也有待完善。例如，目前制约我国风力发电的一个重要因素就是风力发电上网价格的确定问题。国外的风力发电价格通常采用的是强制入网价格和固定电价收购政策：丹麦政府对煤电征收能源税和二氧化碳排放税，对风电的收购价格进行补贴，使风电机组的用户从满足自用转向销售；德国将风电上网电价分为最低保护电价和鼓励电价两部分，通过调节授予鼓励电价的时间，减少因资源条件引起的收益差别；另外，初期制定较高的保护电价，可以激励产业的发展，形成较大规模的风电设备制造能力，再通过逐年递减最低保护电价，可促使设备制造商努力降低成本，西班牙的风力上网电价与政府每年公布的电力基准电价挂钩，而且逐年递增。^[5]但是，中国目前的风电上网电价还是普遍高于火电的上网电价，这在很大程度上限制了风电的发展。其他新能源，如潜力巨大的太阳能发电的并网也一直是国内太阳能市场发展的“瓶颈”，其最主要的原因也是在于相对于目前的火电价格而言，其发电的价格过于高昂。如果国家能够借助于目前新能源发展的时代契机，积极协调、平衡新能源产业的定价机制与电厂、电网公司、终端用户等多方市场主体之间的利益，通过国家立法与政策给予风电、太阳能发电等提供积极的补贴，加上风电及太阳能发电技术的不断改进带来的成本下降，对低碳经济发展至关重要的新能源产业必将得到快速的发展。

第三，完善低碳经济发展的社会调整制度。根据调整主体的不同，社会调整可以包括政府、企业的自我调整及社会公众的参与制度等，但是现实中以公众的参与制度为主。社会调整方式可以有效地弥补市场与政府失灵的缺点，它可以在政府、企业与各社会生活主体之间起到沟通与协调的作用，并在很大程度上影响政府与企业所追求的目标的实现。因此，在加快低碳经济发展的过程中，社会调整制度的完善必不可少。

环境保护的最初推动力来源于社会公众，公众参与制度完善的程度与实践状况直接决定着环境保护事业的成败，直接影响着可持续发展目标的实现。公众参与制度的重要性已经在我国有关政策与立法中得到了体现。我国1994年颁布的《中国21世纪议程》第20章专门规定了团体及公众参与可持续发展事项并指出，实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与；公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。并特别设计了保障妇女、青少年、少数民族和民族地区、工人和工会、科技界等在可持续发展中的作用的五个行动方案领域。在立法中，除了我国《宪法》规定了公众可以依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的公众参与根本法律依据外，我国《立法法》也对公众参与立法的途径、方法、程序等做出了可操作性的规定。在有关环境保护立法中，公众参与制度也得到了极大的体现。我国《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》及《矿产资源法》《可再生能源法》和《电力法》等有关能源立法中也都有鼓励公众参与的条款。需要指出的是，我国一些诸如《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》等法律规范性文件的出台，对于完善我国公众参与制度，特别是加强其制度的可实施性方面起着重要的作用。

低碳经济发展的社会调整制度的构建核心显然是要以公众参与为基础，倡导理性消费导向机制，通过倡导低碳生活方式，引领社会进步。我们要实现宏大的节能降耗战略，或许要取决于很多细微之处。我们应看到，这“细微之处”不只是制造业、建筑业中许多节能技术改进的细节，也包括日常生活习惯中许多节能细节。中国有着广阔的低碳消费市场空间，能够充分实现低碳产品、低碳技术、低碳服务市场化。因而，面对众多的普通公众消费者，政府应该出台积极地鼓励低碳经济消费的相关措施，如通过对于低碳消费方式增加补贴等方式进行激励可以提升低碳消费的市场需求；通过提高价格，增加消费者高碳消费成本来戒除以高能耗、高污染为代价的“便利消费”“一次性”用品的消费、“面子消费”“奢侈消费”等高碳消费方式；基于市场需求，各级政府可以通过价格补贴等行政手段结合市场价格调整功能，降低消费者的消费转换成本，激发消费者低碳消费需求等。在构建公众低碳消费氛围的过程中，政府需要注重企业低碳标识制度的建设，因为它可以积极地引导社会公众方便、自动地选择符合低碳要求的消费模式。