中国低碳经济立法应对能力现状：经济发展法律问题研究

（一）中国低碳经济立法现状

目前，围绕着能源供应安全、社会持续发展、环境保护等目标，我国已经颁布诸多有利于低碳经济发展的法律，并逐步形成有利于低碳经济发展的法律保障体系。

1.常规能源立法

常规能源，一般指已经大规模生产和广泛利用的能源，此处常规能源内涵主要指长期以来社会发展的基础能源，即化石能源领域，表现为石油、煤炭、天然气领域。尽管石油和煤炭等化石能源的开发与利用行为本身存在着诸多的负“外部性”，并且是目前导致全球变暖的主要原因之一，但是世界各国的社会经济发展对于化石能源的依赖性仍将长期存在。在可以预测的未来，出于社会经济发展对于能源资源的巨大需求，即使考虑到环境保护的因素，煤炭的应用可能会减少，但是传统的石油、天然气的需求量仍将会进一步加大。虽然可再生能源在各国政策与技术的支持下会得到较快的发展，但是受制于社会各方面现实条件的约束，特别是它们在开发利用的经济优势上仍不及化石能源，与社会对化石能源的需求量相比，在很长的时间内其竞争力仍然不强，暂时还难以占据主流。就备受争议的煤炭领域而言，过去几年内煤炭在世界能源结构中的比重显著增加，尤以中国、美国和印度的消费量增长最大。中国煤炭消费增量占世界煤炭消费增量的72%左右，而美国和印度各占世界煤炭消费增量的9%。特别是在电力行业，持续上涨的石油和天然气价格将使燃煤发电更加具有优势。国际能源署（IEA）发布《世界能源展望2019》，对全球至2040年的能源发展前景进行了展望。报告预测，在2040年前全球能源需求将以每年1%的速度增长。

2.节能立法

20世纪80年代以来，中国提出了开发与节约并重的能源政策，20世纪90年代以来还把节能置于能源政策的优先地位，相应制定了一系列有关节能的经济政策和技术政策，建立了中央、地方和行业、企业三级节能体系。中国政府进一步提出把节约资源作为基本国策，发布了《国务院关于加强节能工作的决定》，制定并实施了《节能中长期专项规划》，确定了能耗降低目标，并将节能任务具体落实到各省、自治区和直辖市以及重点企业。我国自1997年《中华人民共和国节约能源法》（2016年修订）颁布以来，按照节约能源法的有关规定和制度安排，目前已经初步形成了由行政性法规、地方性法规，以及部门规章、制度和一系列标准构成的节约能源法规体系的基本框架。

3.可再生能源立法

传统能源供应的潜在耗竭危机决定了新能源是未来经济稳定发展的必然选择。广义上的新能源包括核能、新型可再生能源（太阳能、风能、现代生物质能、地热能和海洋能）、潜在新能源（天然气水合物、核聚变能和氢能）等。虽然在很长的时间内新能源与可再生能源竞争力仍然相对不强，与社会对化石能源的需求量相比，加快化石能源的开发能够为经济发展带来及时、稳定的能源供应，但是其本身不可再生的特点决定了其潜在的耗竭危急时刻存在。《BP世界能源统计2020》的数据表明，由于大规模的消耗，世界上的化石能源枯竭期限即将到来，全球石油探明储量可供生产40多年，天然气和煤炭则分别可以供应60年和133年。因此，传统能源供应的潜在耗竭危机决定了新能源与可再生能源是未来经济稳定发展的必然选择。另外，由于传统能源资源本身的有限性和分布的不均衡性，世界上的大部分国家单纯依靠本国的能源供应并不能完全保证稳定充足的能源供应。虽然各国在实践中为了保障经济稳定发展所需要的能源供应安全在积极提倡节约能源战略，但是为了从根本上解决经济稳定增长对能源的需求问题，开发新能源也是必然的选择。同时化石能源的过度消耗所带来的生态危机也决定了发展新能源是世界各国缓解环境压力的重要手段，也日益显示出新能源特别是可再生能源更符合未来社会经济发展的需要。

4.核能立法

传统的过度依赖煤炭的能源结构，在消耗大量资源的同时，也给环境和交通运输带来了巨大的压力。而新能源中，与风电、水电相比，只有核电具有容量大和基本不受天气影响的优点，能够稳定地供应大量电力。核电与水电、火电一起构成世界能源的三大支柱，在世界能源结构中有着重要的地位。全世界核电总装机容量为3.69亿千瓦，分布在31个国家和地区；核电年发电量占世界发电总量的17%。其中，欧、美、亚三大洲各发达国家的核电，提供了本国20%—75%的电能。我国是世界上少数几个拥有比较完整核工业体系的国家之一。为推进核能的和平利用，20世纪70年代国务院做出了发展核电的决定，经过30多年的努力，我国核电从无到有，得到了很大的发展。由于核电不向大气中排放污染物，在人们越来越重视地球温室效应、气候变化的形势下，积极推进核电建设，是我国能源建设的一项重要政策，对于满足经济和社会发展不断增长的能源需求，保障能源供应与安全，保护环境，实现电力工业结构优化和可持续发展，提升我国综合经济实力、工业技术水平和国际地位，都具有重要的意义。在未来的发展中，中国在要在大力开发新能源技术，逐渐我国电力供给结构，大力发展采用新能源发电以及核能发电。

5.循环经济立法

循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。传统经济体现的是一种由“资源-产品-污染排放”所构成的物质单向流动的经济，这种经济模式会导致物质与能源的极大消耗，且在生产、消费过程中产生过量的环境污染行为，最终导致资源的短缺、生态环境的恶化。与传统经济相比循环经济反映的则是建立在物质不断循环利用基础上的经济增长模式，其经济活动过程体现为“资源-产品-再生资源”的反馈式生产流程，进而会产生物质与能源的循环利用，并把对环境的不利影响降低到最小化，最终与低碳经济所倡导的资源消耗最小化、能效最大化、环境影响最低化的基本目标相一致。

6.清洁生产立法(https://www.xing528.com)

清洁生产，是在满足人类社会经济发展需要的基础上，将环境风险防范原则或策略持续融入社会生产过程和产品中，以减少或者消除它们对人类自身及生态环境可能产生的各种危害，进而使社会经济效益最大化的一种生产模式。我国立法对清洁生产的定义为，不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。依据该定义，具体来看，清洁生产要求在生产过程中应尽量节约原材料与能源，减少废弃物的数量，并淘汰有毒原材料。对产品，要求贯彻“从摇篮到坟墓”的理念，尽量消除产品从原材料提供到产品终端处置过程中所产生的对人类及生态环境的不利影响；对服务的过程，也要求将环境保护理念纳入其服务设计与提供的实践中。就清洁生产的观念而言，其强调的重点主要体现在：其一，清洁能源，涉及节能及可再生能源技术革新，尽量采用节能技术、合理利用常规能源等；其二，清洁生产过程，涉及尽量不用或少用有毒有害原料，注重生产过程中的效率与环保要求等；其三，清洁产品，涉及产品生产原材料的提供、产品生产及消费过程、产品中终端处置程序等应尽量实现减少原材料应用、减少环境不良影响、尽量循环应用等方面。显然，清洁生产符合低碳经济发展的理念，而其本身也是低碳发展的重要内容。20世纪70年代末期以来，很多国家开始把推行清洁生产作为本国经济和环境协调发展的重要战略措施，鼓励企业进行清洁生产技术研究开发，进而开辟污染预防的新途径。

7.环保立法

在我国有关环境保护立法中，业已存在诸多有利于低碳经济发展的条款。如我国1989年《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第四条规定，保护环境是国家的基本国策，国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。第七条规定，国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。第四十条规定，国家促进清洁生产和资源循环利用；国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用；企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。《大气污染防治法》（1987年制定，1996年、2000年修订）对大气污染防治的监督管理体制，主要的法律制度，防治燃烧产生的大气污染，防治机动车船排放污染以及防治废气、尘和恶臭污染的主要措施、法律责任等均做了较为明确、具体的规定。突出的是，《大气污染防治法》针对我国煤炭占能源消费结构70%、同时煤炭利用产生的污染严重的现实，对控制煤的硫分和灰分、改进城市能源结构、推广清洁能源的生产与使用、发展城市集中供热、要求电厂脱硫除尘、大力发展洁净煤技术等做出了详细的规定，对我国节能减排策略的实施具有重要意义。

8.其他领域立法

目前，我国传统立法领域在和谐社会、科学发展观、生态文明建设等理念的影响下，在资源节约与环境友好型社会的实践基础上，环境保护、节能减排、低碳理念及技术发展等开始逐步进入其立法内容。如我国1997年刑法就开始专门规定了破坏环境资源保护罪章节，相关的司法解释不断出台，针对现实中突出的环境问题逐步细化、强化。例如，2011年5月1日起施行的刑法修正案（八）对刑法第三百三十八条“重大环境污染事故罪”做了较大修改。该条规定：违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。对比前后条文，该条款将刑法构成要件中的犯罪结果由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”，这显然将会加重行为人的责任，即只要造成了重大环境污染，无论是否属于污染事故，都将被追究刑事责任。同时，将“危险废物”修改为“有害物质”，据此，有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质都被列入了有害物质的范畴，无须再通过《国家危险废物名录》来确定适用范围，进而扩大了该条的适用范围。

另外，2019年国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定《政府工作报告》责任分工，强调狠抓落实确保完成全年发展目标任务；明确增值税减税配套措施，决定延续部分已到期税收优惠政策并对扶贫捐赠和污染防治第三方企业给予税收优惠。会议透露信息显示：环保企业迎来减税利好，从2019年1月1日至2021年底，对从事污染防治的第三方企业，减按15%税率征收企业所得税。这也体现了我国政府保护环境，发展低碳经济的决心。

（二）中国低碳经济立法应对能力简析

如前所述，我国目前已经颁布诸多有利于低碳经济发展的法律与政策，并逐步形成有利于低碳经济发展的法律政策保障体系，凸显了国家重视应对气候变化、保障能源安全、实现低碳发展的决心，也为低碳经济在中国的发展创造了良好的法律与政策环境。但从进一步促进低碳经济发展战略的目标来看，未来的相关立法还需要进一步完善。

第一，立法应对体系有待完善。目前，我国还没有出台专门性促进低碳经济发展的立法，关于低碳经济的立法规定主要表现在《可再生能源法》《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等立法方面，在其他有关立法中有利于低碳经济发展的条款也较为分散，且不具有专门的针对性，这将导致发展低碳经济的基本原则、基本制度、发展机制、发展体制等并不能得到集中规范，进而导致各立法在低碳经济发展的应对能力方面缺乏有效协调。同时，在对低碳发展具有重要支撑作用的能源立法领域，其法律体系本身仍处于薄弱状态，除了能源基本法缺位之外，石油、天然气、原子能等主要能源领域的能源单行法律仍然缺乏，同时也缺少能源公用事业法，这将导致能源利用领域的低碳发展规范不够全面，也不能全面适应环境保护、气候变化应对问题的发展。

第二，现有法律制度的执行性有待强化，立法内容有待扩展。客观地说，我国在促进低碳经济发展领域的立法建设方面还是取得了积极的效果，其规范的领域涉及节能减排、鼓励低碳技术发展、新能源发展、税收激励等多个方面，规范的行为也涉及低碳经济发展的各社会主体，但很多方面的规范由于长期以来中国立法“宜粗不宜细”的传统、条款的针对性不强、立法的配套措施不够等原因，现有的一些立法条款并不能够得到积极有效的执行。诸如推进低碳经济发展的管理、考核、督察机制及低碳领域的技术创新机制、低碳经济发展的多元投入机制、低碳经济法律的宣传教育机制、低碳生活的构建机制等在我国目前的立法中虽有所体现，但表现出抽象性且基本上缺乏执行性保障机制。同时，立法内容不够系统，有待进一步扩展，这也是我国低碳立法效果差强人意的重要原因所在。在一些对低碳发展具有重要促进作用的领域，如碳税、碳金融、碳交易等已在国际层面开展的低碳经济制度目前在我国的相关立法仍处于空白，也应成为国内法律领域的重点关注对象，并尽快进入立法内容之中。

第三，低碳经济立法制度的激励性与公众的低碳参与性不足问题有待改善。低碳经济的发展需要全社会的参与，激励机制所提供的动力支持必不可少。在我国低碳发展相关立法中也有鼓励社会各主体参与的条款，如依据我国《环境保护法》《大气污染防治法》的相关规定，在污染防治领域国家及各级政府应该鼓励、支持科学技术研究及其推广应用，加强宣传教育、对相关实践中取得显著成绩的单位和个人给予奖励与表彰。其他相关立法中，也大都有类似的规定，如《节约能源法》第六条规定，国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容；第八条规定，国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步；第六十七条规定，各级人民政府对在节能管理、节能科学技术研究和推广应用中有显著成绩以及检举严重浪费能源行为的单位和个人，给予表彰和奖励。但是由于没有详细的执行细则及程序保障，在实践中诸如类似条款基本上很难得到贯彻实施，不能激励社会各主体积极参与的制度其实施效果也可想而知。

总体上看，低碳经济发展法律与政策体系的具体构建措施，应该涉及低碳经济发展的政府调控机制、市场调整制度、社会调整制度及科技创新机制等重要领域，最终保证形成一个由政府推动、企业实施、全社会共同参与的低碳发展格局。