民营经济发展中法律促进研究

在现行法律中，除了《中小企业促进法》，并没有制定专门促进民营经济发展的法律，但是在经济法单行法中，有关促进民营企业和民营经济发展的法律规定主要有政府采购制度、金融法制度、财税法制度。

（一）民营经济参与政府采购支持制度

随着经济的发展，财政收支的增加，我国政府采购规模也在逐步扩大，2019年全国政府采购规模为33067.0亿元，较上年减少2794.4亿元，下降7.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.0%和3.3%；公开招标采购仍占主导地位，政府采购在支持节能环保、扶持小微、压缩政府行政成本等方面的政策性功能持续显现。虽然《中小企业促进法》第34条规定“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务”，《政府采购法》第9条规定“政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，但这只是作为政府采购工作的一项“法定”政策功能表述，在实践中还存在大量的歧视民营企业的现象。往往以注册资资本、供应商履行合同所需设备的规模、保障采购项目质量等为由，限制或者变相限制民营企业参与政府采购。

为贯彻落实国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，根据《政府采购法》和《中小企业促进法》，财政部、工业和信息化部制定了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（自2012年1月1日起施行），其中规定任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。负有编制部门预算职责的各部门，应当加强政府采购计划的编制工作，制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门（含所属各单位）面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上。专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。这些规定有助于拓宽以中小企业为主的民营企业的市场空间。

（二）民营经济的金融法促进

1978年，民营经济贷款表现为少量的社队农业贷款，1981年金融机构开始发放个体工商贷款，1988年金融机构开始发放乡镇企业贷款，20世纪90年代以来，乡镇企业迅猛发展带动了民营经济贷款的快速增长，1990—1997年民营经济贷款累计增加了7177亿元，年均增长率为20.13%，到1997年年底，民营经济贷款余额突破万亿，达10628亿元，占CDP的比重为13.46%。可以说，党的十五大以前整个民营经济的比重不大，总体融资格局以自身积累为主，有限的外源性融资主要依赖亲朋好友等关系借贷以及非正规的民间借贷。按广义民营经济定义，当时从银行获得的民营经济贷款主要有个体工商户贷款、乡镇企业贷款、三资企业贷款、私营企业贷款。1998年以后，随着党的十五大调整国有经济布局和完善所有制结构方针的实施，民营经济在国民经济中份额快速增长。

在民营经济信贷融资方面，得益于民营经济法制与政策环境的改善。从1998年以来，民营经济信贷增长加快，占GDP比重稳步提高，截至2009年年底，狭义民营经济（个体私营经济）贷款余额为51046亿元，占全部贷款余额的比重为13.7%，占GDP的份额为15.22%。

在民营经济直接融资方面，主要通过股票融资、发行企业债融资和民间借贷融资等，民营企业获得了部分发展所需资金。20世纪90年代股票市场建立之初，股票市场总体规模较小，还没有建立适合民营企业的中小板，股票发行上市指标少且通过行政途径配为330670亿元，较上年减少27944亿元，下降7.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.0%和3.3%；公开招标采购仍占主导地位，政府采购在支持节能环保、扶持小微、压缩政府行政成本等方面的政策性功能持续显现。置民营企业上市融资的机会很少，但也有少数高科技民营企业通过借（买）壳等方式成功发行股票并上市，在法律上也存在阻碍民营企业股票融资的障碍。《中小企业促进法》颁布后，深圳证券交易所中小企业板的设立，民营企业上市迅速增加。2009年3月中国证监会正式发布《首次公开发行股票并在创业板上市管理办法》，推出了创业板市场。截至2013年5月31日，深交所中小企业板的上市企业数达到701家，总发行股本26435亿股，上市公司市价总值352698亿元；创业板上市企业355家，总发行股本696亿股，上市公司市价总值12124亿元。与股票融资相比，债券市场规模相对较小。

据统计，2019年全国企业标准信息公共服务平台新注册企业55962家；通过平台自我声明公开企业标准373131项，涵盖产品651795种。与2018年相比，年度公开标准数增加33283项，涵盖产品种类增加34436种。截至2020年9月，已有28万多家企业声明公开了156万多项标准。(www.xing528.com)

（三）民营经济的财税法促进

从新中国成立到改革开放初，是民营经济调整变化的时期。根据新中国成立初期经济建设的根本方针，在税政方面，1950年1月中央人民政府政务院颁布了《全国税政实施要则》。由于个体、私营经济在工商业中的比重大，加之国有经济只上缴利润不上缴企业所得税，个体、私营经济缴纳的税收数额比重较大，约占工商税收的50%以上。社会主义改革完成到改革开放初期，由于个体私营经济被限制和国营经济的快速发展，加之财政体制和税制的调整变化等原因，民营经济税收比重开始大幅度下降，大部分年度民营经济税收占全国工商税收不足2%的比重，其中1970—1980年不足1%。1985年开始以工商业为重点的经济改革以后，在“提倡一部分地区、一部分人先富起来，再带动其他地区和其他人富裕”精神的鼓舞下，城乡个体经济得到较快发展。根据当时个体经济发展情况，全国人大常委会和国务院先后颁布了《个人所得税法》《城乡个体工商业户所得税暂行条例》等税收法律法规，减轻了个体经营者的税负。

2020年为了推进经济社会发展工作，支持个体工商户复工复业，国家税务总局发布了《关于支持个体工商户复工复业等税收征收管理事项的公告2020年第5号》对个体工商户的财税进行了一定的调整，对稳定我国疫情下的经济发展具有极为积极的意义。

（四）以法律方式促进民营经济发展

市场经济体制确立以来，民营经济在促进国民经济发展和改善居民消费结构方面发挥了重要作用。然而，不可否认的是，促进经济发展的法律制度大多以国有经济为背景，对民营经济重视不够，尤其是不利于中小型民营企业的发展。促进民营经济发展的制度措施基本上是在现行法律之外，主要依靠政策措施解决制约民营经济发展的制度性障碍。通过经济政策手段来规范和促进民营经济发展的现象，体现于经济改革和市场经济建设之中，至少在法治的市场经济建立之前，经济政策在民营经济发展中仍然会发挥弥补或者替代法律制度的作用。例如，以政府的规范性文件为载体的市场管理政策和宏观调控政策等在某些方面具有与法律同等的效力，对民营企业主判断其经济活动的后果具有较强的预测作用。尽管经济政策的效力机制并不是通过权利义务、权力职责规则来体现，但是党和国家制定的经济政策在经济生活中也具有约束力。

在民营企业的营商环境中，“关系”规则甚至比正式的法律和法律机构更加重要。法律制度和“关系”之间的主要区别在于：法律是普遍性的、非人格化的和正式的规则，而“关系”则是一种特殊化的、人格化的和非正式的规则；法律制度所提供的规则是透明的和可预测的，而“关系”机制所提供的规则是潜在的和预测性相对较低的规则。通过“关系”机制而提供了如同正式法律制度所提供的人们对经济利益的稳定的和相对可靠的预期，也为实现产权与获得利益提供了安全保证。完善民营经济营商的法律制度，逐渐弱化“关系”规则与经济政策的影响，建立能够促进民营经济发展的法治环境，是民营经济乃至整个国民经济社会长期良性发展的制度基础。

在民营经济发展的各个时期，党的决策部署和政府的政策发挥了重要作用。这些政策总体上遵循简政放权的思路，逐步放宽对民营企业进入市场的限制，有些政策措施还积极鼓励民营企业参与市场公平竞争。从政策落实方式看，有些政策被纳入法律法规的范畴，通过国家立法和行政法规加以体现和落实，但大多数政策措施的执行还是通过规范性文件的形式从上到下地传达制定，这种政策执行方式存在较大的随意性和“权力寻租”的现象，其实施效果呈快速衰减趋势。因此，在法治国家建设中，亟须将有利于民营经济和民营企业发展的政策加以法律化，使其成为可以执行的法律，从而成为民营企业通过司法途径维权的依据。