国有经济的宪法地位与法律规范：经济发展中的法律问题研究

（一）国有经济宪法地位及其确立

1982年《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”

1982年《宪法》第7条规定：“国有经济，是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”

（二）宪法修改与国有经济

1.1988年《宪法修正案》对公有制经济的补充

1988年修正案对宪法第11条增加1款，规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。这是对公有制经济占主导地位的经济制度的内部调整，对社会主义公有制经济的地位并没有任何怀疑或者改变，而是从侧面上加强其主体地位。

2.1993年《宪法修正案》

1993年修正案将宪法第7条“国有经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展”修改为“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展”。将第16条“国有企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”修改为：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”。

3.1999年《宪法修正案》

1999年修正案将宪法第6条“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则”修改为“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。将第11条“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”

4.2018年《宪法修正案》

2018年宪法修正案规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。将国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。

（三）国有经济的民商法规范

1.市场主体地位的确立

1979年，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中外合资经营企业法》，这是为了扩大国际经济合作和技术交流，允许外国公司企业和其他经济组织或个人按照平等互利的原则，经中国政府批准，在中华人民共和国境内，同中国的公司或企业或其他经济组织共同举办合营企业而设定的法律。1983年国务院颁布《中外合资经营企业法实施条例》。《企业法》和《实施条例》的制定，不仅为外商投资办厂提供了依据，同时还标志着现代企业制度组织形式的有限责任公司重新回到了我们的经济生活中来。1983年4月颁布了《国营工业企业暂行条例》，该条例规定了企业的法人资格、领导体制、开办和关闭、权限和责任等。这些法律的颁布为国有企业改革提供了法律依据，国有企业的自主权和法人地位开始得到确认，企业开始了从政府的附属到独立的商品生产经营者的渐进式转变。

1993年12月29日颁布的《公司法》基本建立了市场主体制度。这是一次对于经济组织在多大程度上纳入市民生活范畴、纳入自由竞争范畴的争论，核心议题之一是“《公司法》和《企业法》的关系”即在中国，是否有必要推行以股份制为基础的公司制度，《公司法》能否在一般意义上取代以所有制为基础的《企业法》的问题，其涉及的实际问题是，经济领域的经营组织是否将主要采取作为私法人的公司组织形态，大多数国有企业、集体企业应否改制为公司法人。尽管有争议，但《公司法》的顺利出台，最终在法律层面巩固了股份制主张，确立了公司制度，并以此作为中国现代企业制度的建设方向。虽然在很大程度上对所有制下的企业制度做出了妥协，对国有企业的改革做出了一定的迁就，但从法治发展的进程来看，这是一次具有突破性的变革。

2021年开始施行的《民法典》全面确认市场主体的法律资格。市场主体即民事主体，包括自然人、法人和非法人组织三种，它们均可以自己的名义独立参与市场交易。《民法典》在现行法的基础上，进一步完善了民事主体制度。《民法典》强化民事主体法律地位平等原则，创设市场主体平等竞争的法律环境。平等是包括市场关系在内的所有民事关系的前提，也是市场经济的基石。《民法典》将平等原则作为民法基本原则，旨在强调所有民事主体在从事包括市场交易在内的所有民事活动时，其法律地位平等。

2.物权保护制度

1982年《宪法》规定“公共财产神圣不可侵犯”的同时，也明确规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”。从此，从《宪法》层面否定了公有制经济的绝对地位。一方面是国家实行公有制经济，生产资料社会主义公有制是我国的基本经济体制；另一方面公民具有了合法个人财产，公民所拥有的财产不具有社会性，这也在市场激励方面促进了经济的发展。当财产具有产权属性后，避免纷争的方式就是用强制性的法律加以保障。而民法就是平等主体问法律规范的总称，因此，民事立法就势在必行。

关于公有制经济，在《中华人民共和国民法典》中主要有以下规定：第246条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”第256条规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。”重要内容包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产：集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”第75条：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。

1993年，十四届三中全会把现代企业制度的基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。产权明晰就是对物上权利的最简要描述，要达到产权明晰，必须对有关物的权利加以规定，物产就是对产权的阐释。此后的财产权保护法律主要是1995年颁行的《担保法》，其规定了担保物权制度。2021年开始施行的《中华人民共和国民法典》，对抵押担保权进行了更加科学的规定，将经济改革和法治化建设向前推进了一大步，标志着社会主义市场经济的进一步完善。

3.合同制度(www.xing528.com)

改革开放的另一个显著成果就是农村承包制的推行和企业自主权的扩大使得我国商品经济得到了一定的发展。商品经济的主要形式是合同，随着商品经济的兴起，合同制度也得以确立，一系列的合同立法随之展开。1979年，国家基本建设委员会颁布了《建筑安装工程合同试行条例》《勘察设计合同试行条例》；同年，国家经委发布了《关于管理经济合同若干问题的联合通知》；1980年，国家工商行政管理总局颁布了《关于工商、农商企业经济合同基本条款的试行规定》；1981年，国家经委颁布了《工矿产品合同试行条例》。1981年12月13日，第五届全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国经济合同法》，这是我国第一部合同法，它标志着我国合同法律制度进入了全面恢复阶段。在其他法律法规方面也有着不同程度的发展与完善。《经济合同法》是我国民事立法恢复时期的重要法律，对我国经济秩序的保障具有重大意义。1999年颁布的《合同法》将《经济合同法》《涉外经济合同法》《技术合同法》统一，结束了此前各自为政的三个单行的合同法，是一场重要的市场化法治突破。它以国际领域的合同公约和惯例为准据，以追求合同自由为原则，删除了以往合同法的计划属性，在全局范围内促进了交易自由化。这部合同法被认为是新中国民商法律发展史上的一个创举，从立法指导思想到法律基本原则再到具体的制度设计，无不体现了市场交易的精髓。2021年开始施行的《中华人民共和国民法典》对合同的适用范围、履行方式、违约责任、生效条件、合同变更等一系列问题进行了归纳总结，为我国新时期经济和社会发展提供了更加全面、灵活的法律保障。

（四）国有经济的经济法规范

1.国有经济发展与经济立法

在社会主义市场经济法律体系中，国有企业改革立法和国有企业资产运行管理立法具有重要作用。从1986年的《中华人民共和国民法通则》、1988年的《全民所有制工业企业法》、1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、1993年的《公司法》、2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》，再到2021年施行的《中华人民共和国民法典》等立法，逐步从法律上突破了计划经济体制的框架，国有企业改革的目标措施和改革成果，通过立法不断得到确认、巩固和规范，从而为市场经济培育了微观主体。

回顾国有企业改革立法和国有资产管理立法，可以追溯到市场经济改革初期。1992年国务院颁布了《股份制企业试点办法》《股份有限公司规范意见》《有限责任公司规范意见》《股份制试点企业财务管理若干问题的暂行规定》等11个法规，引导大中型全民所有制企业股份制试点走向规范化。随后，开始国有大中型企业进行现代企业制度试点。1994年，中共中央为了落实《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，制定了《关于深化企业改革，搞好国有大中型企业的实施意见》和《关于选取一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》等文件，正式开始现代企业制度试点工作。在“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的指导下，试点企业在清产核资、明确企业法人财产权基础上，逐步建立了国有资产出资人制度，建立了现代企业制度的领导体制和组织制度框架初步形成了企业法人治理结构。

国有资产管理法律体系主要由国有资产出资人制度、国家出资企业制度、国有资产监管制度构成。国有资产出资人制度主要规范政府、出资人代表和国家出资企业的关系，构建并理顺企业国有资产监管链条；国家出资企业制度主要是按照建立现代企业制度的目标要求，着眼于培育合格的市场竞争主体、提高企业的竞争能力作出规定；国有资产监管制度主要是立足落实国有资产国家所有原则，通过立法确保中央和地方企业国有资产监管政策、目标和主要任务的上下贯通。

2013年11月，国务院国资委发布的规章、规范性文件共324件，各省制定的国资监管地方性法规、规章、规范性文件有3400多件。2015年《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》对国有资产的改革进行了规划和指导，为我国经济改革的稳步推进提供了强有力的政策导向。

2020年下半年开始全面实施的《国企改革三年行动方案（2020～2022年）》，要求推动中央企业在健全现代企业制度、深化国有资本投资、运营公司试点、积极稳妥深化混合所有制改革、加大剥离办社会职能和解决历史遗留问题等方面发力攻坚，力争取得新的明显成效，切实提升国资国企改革成效，有力对冲经济下的行压力，提升我国经济发展的稳定性。

2.国有资产管理体制与国有资产保护

（1）国有资产管理体制

我国的国有资产管理体制，在传统的计划经济体制下就经历了多次变革。我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，是以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。1988年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为几种具有代表性的模式：深圳、上海最先试行的“深沪”模式（辽宁省“两委”归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与“深沪”模式相似），采用国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制；国内其他地区和1994—1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式，以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”，归属财政部门管理；1998年国务院机构改革后形成的“五龙治水”的国有资产管理体制。

改革国有资产管理体制已成为深化国有企业改革的关键。中共十六大提出了国有资产管理体制改革的总体思路：国家制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职能，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的资产管理体制。十六届二中全会明确了国有资产监管机构的性质、职能、监管范围和与企业的关系等一系列重要问题。此后，国务院成立了国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，第一次在政府层面上真正做到了政府的公共管理职能与出资人职能的分离，实现了管资产和管人、管事相结合。党的十九大报告明确指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大。中央经济工作会议指出，要继续深化国企国资改革，强调加快推动国有资本投资、运营公司改革试点。

（2）国有资产流失与保护

国有资产流失是指国有企业在向非国有投资者转让国有产权或出售国有资产时，产生的国有资产贱卖现象。在20世纪80年代末到90年代初各地尝试股份制时，在企业内部职工持股的股份制试点企业中，就存在有些试点企业不进行资产评估或评估价过低的情况，多是以企业账面净产值入股，也就是说，未计算土地使用费、厂房和设备的重置价值，也未考虑企业的无形资产，有的甚至根本不做资产评估。

针对国有资产流失问题，国家制定了部分有关国有资产评估的法规规章，如1991年国务院发布的《国有资产评估管理办法》，1992年7月国家国有资产管理局发布的《国有资产评估管理办法施行细则》。然而，从20世纪90年代中后期开始，随着产权改革不断向纵深推进，国有资产流失的现象有愈演愈烈的趋势。国有资产流失的主要环节在评估环节和交易环节：在评估环节主要表现为低估、漏估资产，在交易环节主要表现为交易不公开、权钱交易等违法行为。2002年以来，在防止国有资产流失方面制定了比较有效的制度。党的十六大决定改革国有资产管理体制，建立中央政府和省市政府的国有资产监督管理委员会，履行国有资产出资人代表的职责，从而解决了“所有者缺位”的问题。党的十九大报告强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。

（3）境外国有资产监管措施

为加强国资委履行出资人职责的企业（以下简称中央企业）境外国有资产监督管理，规范境外企业经营行为，维护境外国有资产权益，防止国有资产流失，根据《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》及相关法律、行政法规，国资委于2011年颁布了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》。该办法规定了对中央企业及其各级独资、控股子企业在我国大陆境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区依据当地相关规定出资设立的独资及控股企业在境外以各种形式出资所形成的国有权益进行监督管理。同时，该办法明确了中央企业是其境外国有产权管理的责任主体，应当依照我国法律、行政法规建立健全境外国有产权管理制度，同时遵守境外注册地和上市地的相关法律规定，规范境外国有产权管理行为。

2020年为进一步加强中央企业境外国有产权管理，提高中央企业境外管理水平，优化境外国有产权配置，防止境外国有资产流失，根据《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）等有关规定，对有关事项进行了进一步规定，如中央企业要切实履行境外国有产权管理的主体责任，将实际控制企业纳入管理范围。中央企业要加强对个人代持境外国有产权和特殊目的公司的管理，持续动态管控等。

3.国有资产监管的法律建设

在党的十九届四中全会明确提出形成以监管资本为主的国有资产监管体制。近年来，各级国资委统筹推进国资国企改革发展，国资监管系统建设取得积极进展。但仍然存在上下级国资委沟通联系不够紧密、指导监督工作机制还不完善、全国国资系统合力有待增强等问题。因此，下一步各级国资委要立足全面履行国资监管职责，健全国资监管工作体系，完善工作机制，力争用2—3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强，加快形成国资监管一盘棋。