中国政府绩效管理法：边界与例外情况

立法边界是指不同立法在外延或范畴上的区分，用于区分不同立法在性质、任务、目的等方面存在的界限^[20]。政府绩效管理立法的边界是指政府绩效管理立法的外延或范畴，该外延或范畴主要受到政府绩效管理调整的关系和客体等因素所决定。首先，政府绩效管理主要内容包括测量和评估政府绩效，使用绩效信息，这些都体现出政府绩效管理内向性管理特征，通过使用绩效信息来提高绩效水平、优化资源配置。因此，在政府绩效管理法律中，总则部分应说明法律适用范围和管理对象，明确政府部门绩效管理内容是法律主体，包括依据绩效信息管理绩效和提高组织绩效水平的内容。其次，政府部门绩效管理也具有外向性的特点，但这并不意味着政府部门绩效管理的法律内容可以无限制扩展。例如，预算管理、人力资源管理等内容通过绩效信息应用与绩效管理关联，但预算管理、人力资源管理中如何使用这些绩效信息，政府绩效管理立法范围内不需要讨论；否则，政府绩效管理立法内容将扩大过度，不仅减弱政府绩效管理立法的主要目的，也会致使政府绩效管理无法完成这些任务。因此，在政府绩效管理立法中，对于绩效管理机构使用绩效信息可通过列举方法说明内容和方式，但对于外部组织的使用则不需要过度展开，仅以绩效信息为关联即可。

此外，政府绩效测量和绩效评估必然会由于政府部门所在区域不同、政府部门职能不同，产生差异化需求，因而政府绩效管理立法范围不应穷尽所有绩效管理的情境，这原本也是一部法律无法完成的。但是，对于很可能出现例外情况的政府绩效管理核心内容，立法内容中应明确界定范围和说明处理方式，从而避免政府绩效管理出现偏差。例如，美国的GPRAMA中对绩效目标设置要求量化和可测量，绩效目标的设置直接关系后期政府绩效测量的量化内容，但对于可能出现的绩效目标无法量化的例外情况，立法则作出了详细规定，要求政府组织说明绩效目标无法量化的原因和其替代的变化形式，并且最终要得到政府绩效管理组织联邦预算管理局的授权同意。由此可见，政府绩效管理立法中，通过统一性的绩效测量和绩效指标体系来确保绩效测量的规范和公正，但同时也要考虑存在于不同政府部门、不同区域的差异，完全统一划定有可能造成的不公平，为此，在政府绩效管理立法中对例外原则或例外情形需要具体说明。(www.xing528.com)

基于我国地区间经济社会发展的不平衡和不同政府部门行政行为的差异性，政府绩效管理立法中对绩效测量和绩效评估的规定就更需要审慎。首先，对于无法量化或很难量化的指标，需说明例外情况和例外原则。例外原则既要体现绩效测量的公正，也要防止绩效测量中有可能对例外原则的滥用，造成新的不公平。其次，由于例外情形的出现，需要对政府绩效计划内容进行调整，绩效立法无法列举所有的例外情形，但应规范绩效计划调整的程序，以保证例外原则的合法、合理实施。