政府绩效评估指标制定程序与主体研究

政府绩效评估属于技术体系，政府绩效评估的关键环节是设计与选择绩效评估指标，但对称之为“世界难题”的政府绩效指标体系的关注及争论却从未间断^[14]。国内外学术界对于政府绩效评估指标体系的构建，提出了众多类型。例如，西奥多·波伊斯特提出的政府绩效指标类型包括产出、效率、生产力、服务质量、效果、成本效益和客户满意度等^[15]；帕特里夏·基利构建的美国俄勒冈州政府绩效评估体系包含了158个具体指标，范围涵盖经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全等六大领域^[16]。国内各高校的政府绩效评估研究团队，如浙江大学、中山大学、兰州大学、厦门大学、湘潭大学等都基于各种理论和方法，提出了我国政府绩效评估指标体系构成。同时，各地方政府绩效评估实践中也规定了各自的绩效指标体系构成，但其绩效指标体系中上级控制性功能突出，大多数都强调上级政府布置和安排的重点任务、重点项目、重点工程等，而对于政府组织本身应承担的职能并未强调。

目前，国外政府绩效管理立法中有关绩效测量指标体系的内容，并没有具体地和直接地规定指标体系构成，而是通过规范政府绩效指标制定的依据，如政府组织远景和任务、政府的公共价值追求、绩效战略和计划等，在此基础上规范政府绩效指标的制定程序，说明政府绩效指标制定的参与机构，确定政府绩效指标体系的测量维度和类型，实现政府绩效评估指标体系的法制化，对于具体政府绩效指标体系内容则主要通过法案实施细则和规范指南规定。例如，美国的GPRAMA中规定依据联邦政府部门的绩效战略规划，联邦机构制定绩效计划中包含绩效目标的测量指标体系，指标体系包含公共服务、效率、产出和结果指标；日本的GPEA中规定政策评估的三种类型，即事前项目评估、绩效评估、综合评估，政策评估指标体系应包括必要性、效率、效能及其他政策的重要特征；澳大利亚的PGPA中规定对测量政府整体绩效目标的实现程度，绩效测量的指标体系及程序通过制定细则实施。(www.xing528.com)

在参考国外政府绩效管理立法经验的基础上，并考虑到中国政府绩效指标体系制定中上级政府较强控制性的特点，政府绩效评估指标理论构建和实践模式多样选择时，我国政府绩效管理法制化需要对政府绩效指标体系规范采取更审慎的立法态度。目前，我国政府绩效管理地方立法中，《哈尔滨绩效条例》和《杭州绩效条例》都要求年度绩效计划中包含“绩效目标的评估标准”，明确“政府绩效评估内容”涵盖维度，为绩效指标体系提供了制定依据，但对于绩效指标体系制定程序并未涉及；而《深圳绩效办法》对政府绩效评估指标体系的内容范围、制定主体、制定程序及调整流程制定了详细的实施规则。鉴于此，对于中国政府绩效评估指标体系的立法规范，提出几点建议：首先，应明确绩效评估指标体系的制定依据，即政府职能和绩效战略；其次，明确政府绩效指标体系的制定主体和制定程序，通过程序正义来实现结果正义；再次，对于具体的绩效指标体系构成，则通过颁布细则和指南，限定绩效指标体系的构成和类型。