中国政府绩效管理法制化研究：明确政府绩效战略规划和计划的制定

战略计划思想源于20世纪60年代的美国哈佛大学，这种思想把战略的形成视为理性的、自上而下的、程序化的计划过程^[9]。战略计划是依据对未来社会的思考、组织远景分析、组织价值追求及重要程度的评估，实施连续性的战略思考、行为和学习，并提出组织未来发展方向的建议^[10]。政府绩效战略规划和计划的制定，使得政府绩效管理聚焦组织的使命、战略规划、年度绩效计划及具体绩效目标，不仅追求高绩效，还要实现“好”绩效。因此，政府绩效战略规划和计划是绩效管理的核心环节。

通过上述对国外政府绩效管理立法的内容分析也发现：政府绩效战略和计划是国外政府绩效管理立法的重点内容，将抽象的组织任务和组织远景具体化形成绩效战略规划，制定年度绩效计划并分解年度绩效战略实施，再依据绩效计划设置具体化和可测量的绩效目标，三者在内容体系上保持一致，逻辑连贯。例如，美国GPRAMA详细规定了绩效战略和绩效计划的内容构成要件及绩效战略对组织任务的具体化，以及绩效计划对绩效战略的分解；日本GPEA还规定政府绩效计划应包括政策评估的标准、有效政策信息的获得方式、实施政策评估的组织框架。由此可见，美国的GPRAMA、日本的GPEA、澳大利亚的PGPA中均规定了行政组织是机构绩效战略和绩效计划制定的主体。此外，美国GPRAMA中还规定了联邦行政机构中首席执行官和绩效促进官员是绩效战略和绩效计划制定的主体责任人，以及绩效计划的程序制定者。(www.xing528.com)

中国政府绩效管理实践出现的绩效指标体系与政府职能的略显脱节、绩效指标短期任务化，乃至政府绩效管理运动化等现象^[11]，都与中国政府绩效管理中较为缺乏战略计划有着直接的关系。目前，中国政府绩效管理的地方性立法中，除《哈尔滨绩效条例》和《杭州绩效条例》中明确规定了被评估组织制定绩效管理规划的内容构成，其他地方政府绩效管理规章中都强调依据上级政府确定的年度重点任务制定绩效计划和绩效指标，或要求直接参考社会经济发展规划制定绩效目标或绩效指标，缺少关于制定绩效战略和绩效计划的程序性规定。因此，中国政府绩效管理立法应对绩效战略和计划的制定责任主体予以明确，即政府及部门或称为绩效责任单位；关于绩效战略和绩效计划的内容构成要件也应明确规定；绩效目标的设定也必须与组织目标在内容体系上一致，逻辑上具有连贯性。具体包括：一是政府绩效战略和计划的制定依据，二是政府绩效战略规划应涵盖政府部门的主要职责、主要目标和主要指标、影响完成目标的主要因素、方法和措施。此外，关于政府绩效战略和计划的制定程序、年限、修改和调整方式也需要明确规定。