中国政府绩效管理法制研究-内外结合

立法目的是立法者通过制定法律文本，意图有效地调控社会关系的内在动机，它是法律创制和法律实施的内在动因，其功能在于定位立法活动的方向选择^[5]。每一个法律文本在“定有定纷止争”“令人知事”“社会控制”“促进社会正义”等宏大的目的外，也都有各自特定的目标预设与价值定位。因此，中国政府绩效管理立法目标，应遵循政府绩效管理的特性和中国政府绩效管理预期，定位于政府绩效管理内向管理性和外向责任性的双重特点。

首先，政府绩效管理立法是政府绩效管理规范化、科学化和制度化的运行保证。政府绩效管理是一种新型政府管理模式，通过测量政府绩效和使用绩效信息，以达到提高政府行政绩效和优化公共资源配置的目标。其中，涉及如何科学地界定和测量政府绩效，如何合理有效地运用绩效信息，以及如何稳定和持续地推进政府绩效管理实践等问题。因此，解决政府绩效管理实践中存在的问题是政府绩效管理的立法目的之一，通过法制化的刚性制度手段保障政府绩效管理规范化、科学化地运行，从而提高行政效率和效能。具体而言：

立法目的应在法的总则中第一条予以明确说明。法的总则在现代成文法中对法具有统领地位^[6]，因而政府绩效管理的立法目的应安排在总则中第一条。《哈尔滨市政府绩效管理条例》（简称《哈尔滨绩效条例》）和《杭州市绩效管理条例》（简称《杭州绩效条例》）都在总则中第一条提出“为了改进公共管理”“为了改进政府管理”“提升公共服务水平”的立法目的，但对于规范政府绩效管理本身没有提及。美国的GPRAMA在立法目的中提出“为了在联邦政府中建立绩效战略和绩效测量”；日本的GPEA在第一条提出“为了促进行政机关客观地和严格地实施政策评价，以期提高行政效率和效能”，都将完善政府绩效管理、提高行政效率作为政府绩效管理的立法的首要目标。国内有关政府绩效管理的地方规章，如《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》（简称《深圳绩效办法》）中也在第一条提出“为规范政府绩效管理工作，提升行政效能”。因此，笔者认为，政府绩效管理立法的总则中首先应明确规范政府绩效管理实践、提高政府行政绩效水平是绩效管理立法的目的。(www.xing528.com)

其次，政府绩效管理立法应保障政府对公民责任的实现。无论是基于公共受托责任理论，还是政府绩效管理实践发展经验，政府绩效管理都体现出外向责任性，即基于政府管理公共资源的责任及回应公民诉求的公共责任。责任的实现都要求绩效管理能够提升政府内部管理绩效水平，而且有责任报告公共资源管理状况，有责任回应公民对政府的要求。依据国外政府绩效管理立法文本分析，发现国外政府绩效管理立法通过绩效信息的公开和绩效信息在预算程序中的使用，以此来实现对外的责任。因此，政府绩效管理立法中应明确政府绩效管理过程，也是政府实现对公民和社会公共责任的过程。具体而言：

外向责任是政府绩效管理的立法目的，应当在总则中第一条表述。但是，目前《哈尔滨绩效条例》和《杭州绩效条例》中都未提及；《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》（简称《北京绩效办法》）的地方规章中提出“加快建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”，但涉及范围过于宽泛；《深圳绩效办法》中提出注重“公众满意”的目的，体现了实现政府对外责任的目的。日本的GPEA在立法目的中提出“通过公布有关政策评价的信息，尽职尽责地履行对公众说明政府各项活动的责任”。其中，既明确了政策评价法案对公众的报告责任，也说明了实施途径——公开政策评价信息。因此，政府绩效管理立法目的中，应规定政府行政组织负有向公众公开绩效目标及绩效目标实现程度的责任。