国外政府绩效管理法制化的经验

国外政府绩效管理法制化实践历程，从法制化的动态层面看，法律制度体系构建历时时间长，参与机构广泛；从法制化的静态层面看，以法律为依据对政府绩效管理进行规范，使得政府绩效管理以制度化的方式长期稳定地运行。综合而言，虽然各国政体和国情有差异，但在政府绩效管理法制化实践中，形成了具有共性的经验积累，对于促进我国政府绩效管理、实施法制化建设有着重要的参考价值，具体表现在以下几个方面：

（一）明确政府绩效管理的目的：提升行政绩效和履行政府公共责任

国外政府引入政府绩效管理目的主要有两个方面：一方面，政府对自身绩效水平进行测量和评估得到相关绩效信息，并通过应用政府绩效信息提升管理水平、提高行政效率、减少行政支出，从而促进行政资源的优化分配，使政府“花更少的钱，提供更多的服务”；另一方面，政府通过公开绩效信息，促进政府行政透明度的提升，进而增强政府对公民的直接行政责任，实现“公民通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制”^[84]。因此，各国政府绩效管理的法制化，确立并稳固了上述实施政府绩效管理的目的。具体表现在：

首先，国外政府绩效管理法制化要求，构建“结果导向”的政府绩效评估体系必须符合科学化和规范化目标。如美国的GPRA要求“绩效目标是客观的、量化的和可测量的”，通过科学的绩效评估获得准确的、量化的绩效信息；此外，乔治·沃克·布什总统时期的绩效评估等级工具（PART）、奥巴马总统时期的项目评估政策，对项目类型的绩效评估体系均起到继续强化的作用。美国的政府绩效管理法制化通过构建科学公正、全面系统的绩效评估体系，依据绩效信息来实现行政管理水平的提升，通过激励高绩效项目和督促低绩效项目，实现项目整体绩效水平提高的目的^[85]。此外，澳大利亚的PGPA也要求所有政府部门引入绩效评估框架，通过科学和全面的绩效评估体系，确保绩效测量和绩效评估反映真实的行政绩效水平；日本的SGPE和GPEA也明确提出使用定量方法评估，测量政府政策的效率和效益。虽然政府绩效测量和评估有很多困难，诸如政府产出难以量化、绩效指标难以确定等，但各国在法制化实践中仍然通过法律法规和相关制度规定来规范政府绩效评估体系，从而确保真实有效的绩效评估信息。

其次，国外政府绩效管理法制化实施“顾客导向”的绩效观，并依据绩效信息提升政府绩效和公共服务水平，以更有效的方式回应公民诉求。各国政府绩效管理法制化都提出使用政府绩效信息，从而提升政府管理水平和公共服务水平的目标，如美国的GPRAMA、澳大利亚的PGPA和日本的GPEA都明确表达了“提升政府行政效率”“提高公共服务水平”的立法宗旨。此外，澳大利亚要求联邦政府和州政府提交公共服务绩效报告和公民满意度调查报告，来进一步反映和回应公众诉求。

再次，国外政府绩效管理法制化推动了建立政府对公众的直接责任机制。政府绩效评估的基本动因之一是政府承担的公共受托责任^[86]，通过绩效评价工具实现对“公共受托责任的度量”^[87]；通过报告和公开绩效信息，向公众报告其行为的合法性、合规性、效率、效益等内容，使得政府对公众直接责任机制达成。因此，国外政府绩效管理法制化的立法宗旨中包括促进公共责任的实现。例如，美国的GPRA中立法目的提出“通过关注结果、服务质量和顾客满意度来促进联邦政府的公共责任”；日本的GPEA中立法目的也提出“通过政策评估，确保政府对公众责任的实现”。

（二）完善绩效管理组织体系：行政机构与立法机构共建

政府绩效管理依据管理流程，包括制定绩效规划、确立绩效目标、测量和评估绩效水平、公布和使用绩效信息，其中的每个环节都有相应的组织负责实施。政府绩效管理活动是依托绩效管理组织体系实施，因而政府绩效管理功能的实现是受到组织体系的运行水平和完善状况决定和影响的。因此，国外政府绩效管理实施法制化建设中注重绩效管理组织体系的构建，主要包括行政机构和立法机构两个方面，如美国、澳大利亚和日本政府绩效管理机构具体见表4-6所示。具体表现在：

表4-6　美国、澳大利亚和日本政府绩效管理机构

首先，国外政府绩效管理法制化明确行政机构是政府绩效管理的责任主体。一方面，美国和澳大利亚政府绩效管理立法都要求政府行政机构作为行政绩效自评估的责任主体。美国的GPRAMA还要求每个联邦行政机构内部设立绩效促进委员会（PIC）及绩效促进官员（PIO），负责完成机构绩效目标和绩效管理的职责；澳大利亚的PGPA则规定每个政府机构作为自身绩效管理的责任主体。另一方面，国外政府绩效管理法制化中确定和规范了政府绩效管理机构的主体机构、指导和监督职能。例如，美国的GPRAMA规定了联邦预算管理局（OMB）指导和监督联邦政府机构绩效管理的实施。澳大利亚的PSA、APSCAD规定了公共服务委员会（APSC）、管理咨询委员会（MAC）对澳大利亚政府机构绩效管理实施指导和监督的职责；PGPA规定了财政行政管理部（DoF）为澳大利亚中央政府机构提供绩效管理手册、实施跨部门绩效评估等职责；财政部下设的生产力委员会（PC）对政府机构实施绩效监督。日本的GPEA和SGPE规定总务省（MIC）对各省厅的政策评价进行监督检查，并负责实施跨部门政策评价。由此可见，国外政府绩效管理的法制化，规范了政府行政机构作为绩效评估主体的责任和实施程序及政府绩效管理机构实施绩效指导、绩效监督，以及跨部门或跨区域绩效评估的职责。(www.xing528.com)

其次，国外政府绩效管理法制化中规范了立法机构对政府绩效管理的监督和审查职责。美国和澳大利亚的绩效管理法律都授权了立法机构对绩效管理的监督和审查职责。例如，美国的GPRAMA要求国会负责监督联邦政府绩效管理的实施，联邦总审计局（GAO）负责向国会提交审计和评估联邦政府绩效管理状况的报告。澳大利亚国家审计署（ANAO）一直负责对澳大利亚中央政府机构实施绩效管理政策，如“结果产出框架（OOF）”“结果和项目报告框架（OPRF）”的绩效审计。立法机构对于政府绩效管理的监督和审查，一方面是出于立法机构对政府行政的监督，另一方面是出于国会（或议会）和总统（或总理）之间的权力制衡和博弈，双方为了稳固和扩大其对行政机构和预算程序的影响力，都积极推动着政府绩效管理。

（三）公开政府绩效信息：增加政府行政透明度

政府绩效信息的公开透明是确保公民知情权和监督权的前提，是增强政府行政透明度的有效方式，也是促使政府履行公共受托责任的有效途径^[88]。美国、澳大利亚和日本的政府绩效管理立法中都注重公开透明绩效信息的实施，对政府绩效信息公开的时间、方式和途径进行规范，要求以尽可能便捷的方式提供给公民，通过公开绩效信息来增加政府的透明度，为实现有效的行政监督提供可能。例如，美国的GPRAMA规定联邦行政机构是机构绩效信息公开的责任主体，在政府的公共网站上必须公开和定时更新绩效报告；澳大利亚的PGPA和政府绩效评估框架制度，要求澳大利亚政府部门和行政机构定时公布政府年度绩效报告、公共服务绩效报告和公民满意度调查报告；日本的GPEA要求以更加可读的方式向公众公开绩效信息，绩效信息不仅包括政策评估结果，而且还要公开诸如评价方法、评价数据和评价程序等政策评估的相关信息。

美国、澳大利亚和日本政府绩效管理法制化对公开绩效信息的要求和规范，是与各国政府信息公开的浪潮密不可分的。从20世纪下半叶起，各国加快了对政府信息公开的法制化进程^[89]，如美国的《信息自由法》《阳光下的政府法》《隐私权法》构成了美国政府信息公开立法体系的主要框架，它们从不同的角度确认和保障了公民的知情权，实现了对政府权力的监督和制衡^[90]。其中，《信息自由法》要求政府机构向公众公开其所持有的档案、文件等信息，明确规定不予公开信息的例外情况，除此之外的一切信息都必须公开，它的九项豁免公开规定成为多国信息公开立法效仿的对象^[91]。此外，澳大利亚的《信息自由法》《总审计长法》要求政府信息的公开应有用、准确和及时^[92]。日本的《行政信息公开法》对政府信息公开的内容、范围、方式，以及相关法律责任都作出了明确规范^[93]。

在各国政府部门绩效管理的法制化实践中，政府绩效信息的公开发布是各国政府信息披露法律规范的重要组成部分。透明是法治的基石，没有透明的政府相关行政权力的运行机制，法治政府和责任政府就无从谈起^[94]；而公开政府部门绩效评估的信息可以提高政府行政的透明度，促进公民参与政府绩效管理，以及形成公民监督政府行政的有效途径。

（四）规范绩效信息使用：注重绩效改善和关联预算管理

美国、澳大利亚和日本政府绩效管理法制化中关于绩效信息的使用主要规定了两个方面，即提升政府绩效水平和关联预算管理。

一方面，被评估的政府机构使用绩效信息，提升行政绩效水平，提高公共服务质量。三个国家政府绩效管理法制化，通过规范政府行政机构使用绩效信息，判断绩效目标的完成度及政策实施的绩效水平，并据此实施目标管理、标杆管理、项目管理、人力资源管理等。首先，政府绩效管理立法要求政府机构使用绩效信息评估组织行政水平，从而进行绩效改善，以期达到提高组织绩效水平的目标。例如，澳大利亚的PGPA要求确立以绩效信息为基础的政府管理体系，促进政府机构依据绩效信息实施组织整体绩效管理，提高组织绩效；日本的GPEA要求使用政策评估信息来进一步完善政策实施。其次，政府机构通过对个人绩效水平的测量和评估获得绩效信息，使用这些绩效信息实施人力资源管理。例如，澳大利亚的PSA确立了澳大利亚公共服务价值和个人绩效管理制度，APSCAD进一步明确要求政府行政机构使用绩效信息，实施公务人员绩效酬劳管理制度。

另一方面，审计部门和预算管理机构使用绩效信息，实施绩效审查和绩效预算，达到更有效率和效益地配置和使用公共资源的目的。审计部门使用绩效信息，重点对政府公共部门使用财政资金的经济性、效率性和效果性进行审核^[95]。例如：美国的联邦总审计局（GAO）和澳大利亚国家审计署（ANAO）负责对政府绩效报告、绩效管理、项目管理等进行绩效审计。此外，预算管理机构使用绩效信息，期望形成以绩效为基础的预算管理制度。例如，美国的GPRAMA规定国会和联邦总审计局（GAO）具体实施绩效预算工作，澳大利亚的PGPA规定澳大利亚国家审计署（ANAO）具体实施绩效预算工作。美国和澳大利亚的政府绩效管理立法中也明确了绩效管理与预算管理关联的机制，对促进预算和绩效系统整合发挥了积极的作用。相比较美国和澳大利亚，日本关于绩效信息在预算和审计部门使用的规定不是很正式，只是在GPEA中鼓励政府机构在制定预算时适当地使用政策评估结果。但是，由于日本没有类似美国联邦预算管理局（OMB）这样的组织负责绩效预算，而日本的GPEA中也并未授权原本负责制定预算案的财务省（MoF）参与政府绩效管理及评估的相关工作，仍是由总务省（MIC）负责政策评估，并且实际运作中总务省的权力比财务省小很多。因此，政策评估的绩效信息很难有效地反映在预算案中^[96]，也使得日本政策评估系统对改善政府财政状况的效果有限^[97]。

（五）逐步推动法制化的构建：循序渐进的发展路径

从美国、澳大利亚和日本政府绩效管理法制化构建的步骤来看，都是渐进式推进制定和实施政府绩效管理的法律，法律制度体系的构建不是一蹴而就的。1906年，美国纽约市成立市政研究院开展行政部门内部绩效评估，二十世纪七八十年代实施多项绩效预算改革均遭失败，直至1993年才在克林顿总统时期颁布GPRA。GPRA使得美国联邦政府绩效评估有了永久性的法律框架^[98]，改变了之前美国联邦政府多项绩效管理改革由于缺乏立法保障而最终失败的结局。20世纪80年代后，澳大利亚进入了政府绩效管理全面发展时期，历经多任总理推动政府绩效管理改革措施的实施，经历了行政效率评估、结果绩效评估、全面绩效评估三个阶段，实施了政府评估战略、结果产出框架、结果和项目报告框架等绩效评估制度，直至1999年颁布PSA、2013年颁布PGPA，将澳大利亚的政府绩效管理纳入法制化轨道。相对于美国和澳大利亚，日本政府绩效管理及法制化虽然起步晚，但日本地方政府开展大量的行政机构绩效评估实践和出台地方绩效评估立法，促进了国家层面的立法实施，于2001年颁布了GPEA，并配合SGPE实施。此外，各国政府绩效管理立法，是各国政府绩效管理动态法制化实践的产出之一。在政府绩效管理立法后，各国根据法案实施效果制定修正案或者配合制定相关指南和细则等继续完善法律体系。