中国政府绩效管理法制化研究：与日本政府立法现状对比

日本有关绩效评估及管理的国家层面法规，主要包括GPEA和SGPE。2001年1月，SGPE在日本政府召开的政策评价各省厅联络会议通过，该法规内容包括对政府政策评价的对象、实施主体、评价方法的具体规定。2001年6月，日本参议院通过GPEA，该法案的颁布实施标志着日本政策评价走向法制化。

（一）《政策评价的标准指导意见指南》（SGPE）的背景与主要内容

2000年1月，由日本MIC下设的管理与协调局（Management and Co-ordination Agency，简称MCA）起草，由日本政府政策评价各省厅联络会议表决并通过SGPE。实施4年后，SGPE在2005年又进行了一次修订。

SGPE考虑到各个部门项目的差异和政策评估的发展特点，要求每个部门都对自己部门的政策、程序和项目实施评估，但规定并不是十分严格。意见的主要内容包括：政策评价的对象，实施主体，政策评估标准及方法，政策评估类型及政策评估结果的公开与使用。

1.政策评价的对象

SGPE规定日本政府政策评估对象包括政策、项目和事业，即每个部门为完成其法定职责的所有行政行为。

2.实施主体

SGPE实施主体包括MIC和每个政府部门。MIC作为主要的专业评估组织执行政策评估功能。其中，MIC下设的政策评价及独立行政法人评估委员会，由外部专家组成，以此保证MIC客观的和公平的政策评估；MIC下设的行政评价局（Administrative Evaluation Bureau，简称AEB）负责跨部门政策评价，并对各中央行政省的政策评价进行监督检查。此外，每个政府部门自身作为SGPE的实施主体，它们对部门政策的自评估负责，必须制定本部门政策评估指南。

3.政策评估标准及方法

SGPE要求政府政策可以被测量，评估标准包括：必要性、效率、效益、公平和优先性。其中必要性、效率、效益是基本的评估标准，公平、优先性则由部门根据自身政策来选择使用^[75]。SGPE要求部门使用定量方法评估，具体方法的选择由部门根据被评估政策的特点和评估目标自行选择。此外，评估方法的选择也需要考虑评估工作成本。

4.政策评估类型

SGPE中规定了三种标准的评估类型，要求每一个政府部门必须选择至少一种评估方法，并且根据自己政策的特点实施评估。三种类型分别为项目评估（Project Evaluation）、绩效评估（Performance Evaluation）和综合评估（Comprehensive Evaluation），但是这些命名和国际学术用语并不匹配^[76]。一是项目评估，指事前项目层级评估（Ex-ante Project-level Evaluation），通过对行政活动的事前评估，提供有关采纳、放弃或选择有关行政行为的有用信息。二是绩效评估，等同于绩效测量（Performance Measurement），提供关于政策完成程度的信息，要求首先设立政府行政活动的目标，之后测量其绩效，评估目标完成的程度。三是综合评估，等同于政策评估（Program Evaluation），是一种长期评估形式，通过多角度对特定政策实施深层次的全面审查和评估，从而确定政策的实施效果，并以此来促进政策完善。

5.政策评估结果的公开与使用

SGPE要求政策评估结果公开，并且与之相关的背景知识，如评估假设、评估方法、评估数据和评估程序也都要尽可能公开^[77]。政策评估结果信息的使用主要用于部门自身政策完善、MIC的跨部门、跨区域评估及财政部门预算制定的使用。SGPE要求所有部门的政策计划实施结果通过政策评估结果反馈，部门使用评估结果来进一步完善政策。MIC使用重点在于关注评估结果如何形成，实施跨部门、跨区域评估，MIC在必要情况下向首相报告并提交修改意见，而政府部门必须对MIC的修改建议的实施情况进行报告。财政部门可以在预算计划制定中使用评估结果，但是SGPE对于财政部门在预算制定中使用评估结果并没有进行严格的规定。(www.xing528.com)

（二）《政府政策评价法》（GPEA）的立法背景与主要内容

在政治压力下和新公共管理的影响下，1999年6月，在有关对中央省厅改革相关法案的众议院会议上，议会提出研究政策评价制度的法制化；2001年3月，日本内阁讨论了GPEA草案，并提交国会；2001年6月，GPEA在众议院修改后由参议院通过，并于同年6月29日颁布，于2002年4月1日起正式实施。GPEA与早前颁布的SGPE的基本框架类似，如政策评估类型、政策评估标准及评估结果的公开，但GPEA也有新内容。而且在此后的2004年12月，MIC下设的政策评估和独立行政法人专业委员会提交了“政策评估系统修正案要点”报告，基于此报告的GPEA的修正案于2005年6月在日本议会审议并通过。除去与SGPE相似的内容外，其主要内容有以下几点：

1.立法目的

GPEA颁布的目的首先在于促成以结果为导向的公共行政理念在日本政府中实施，进而通过政策评估来提高行政效率和质量。此外，政府向公众报告和解释政策实施后的效率和效果，提升公民对政府的信心^[78]。

2.政策评估主体职权

GPEA对政府政策评估实施主体各省厅和MIC的职权规定更为详细。首先，GPEA提出为了规划和稳定的实施政策评估，每个省厅要制定政策评估实施指导，指导必须以SGPE为主体。一方面，每个省厅的领导需要制定和颁布一个关于政策评估的总体规划，总体规划要求对每个政策实施3～5年后进行事后评估（Ex Post Evaluation），对影响公民生活和社会经济的重大政策实施事前评估（Ex Ante Evaluations）。另一方面，GPEA要求MIC调查每个省厅实施政策评估的状况，对每个部门执行统一的、全面的政策评估，并且要确保客观、严格执行。其次，MIC总结有关各省厅对评估结果使用的范围和程度，并报告给议会。此外，MIC也需要定期组织“政策评估组织联合会议”。各省厅也需要向议会提交有关自身实施政策评估进展的报告，并向公众公开。

3.政策评估方法

GPEA要求政策评估方法客观和严谨，例如：各种类型的评估应该根据优先顺序以更具成本收益的方式实施；政策目标设置更加量化；收集政策所有投入成本的信息，并且进行多次的成本收益分析；充分利用政府机构外专家的知识，由这些专家实施对政策评估的复审和双重检查。

4.政策评估结果的使用与公开

GPEA要求预算规划也要同政策规划一样，需要使用政策评估结果。为了在预算规划中更方便地使用评估结果，政策评估单元的设定应更加清晰。评估报告需要以更具可读性的方式提供给公众，并鼓励有关组织召开全国性政策评估学术会议。

GPEA作为日本政府有关政府绩效评估与管理的国家立法框架，其旨在建立日本政府的绩效测量和政策评估系统。GPEA实施后有效地促进了中央省厅实施政策评估，但是政策评估系统设计亦有许多不足之处。首先，政策评估系统设计完全在行政机构内部执行，致使政策评估的效果最终取决于总务省的评估能力。由于缺乏外部控制，缺少第三方参与，如公民参与的合作治理，否认了利益相关者在政策评估中的角色，致使新公共管理改革的目标没有完成，实际上只聚焦了管理技术的改革^[79]。其次，政府中央集权化管理与分权化政策评估系统存在矛盾。日本政府仍然保持它传统的中央集权化管理系统，而政策评估系统将分权化和弹性化的评估模式引入政府。例如，GPEA中要求每个省厅评估测量可以选择三种评估类型，而MIC通过分析省厅评估报告审查选择评估政策测量方法的效益和有效性。GPEA授权MIC实施跨部门的政策评估，但是MIC没有权力要求各个相关省厅进行水平间合作，部门水平间合作与宪法框架下部门独立责任原则是矛盾的，尤其体现在部门预算制定和财务管理上^[80]。

日本政府绩效管理法制化发展较美国和澳大利亚起步晚，但发展迅速。从20世纪90年代开始，日本地方政府引入政府绩效管理，到2001年日本国家层面政府绩效法案——GPEA出台，历时仅十多年。日本作为亚洲国家，其政府绩效管理法制化发展中带有明显的日本特色，具体有以下几点：一是从地方政府引入到中央政府全面实施，再由国家层面立法确立发展路径。政府绩效管理最早在日本地方政府引入并实施，但自从2001年颁布GPEA以来，受日本中央集权管理传统的影响，后续各地方政府大都参照GPEA框架进行政策评估。二是通过GPEA建立的由第三方政府机构实施的两个层级评估。日本的GPEA要求中央省厅机构开展自评估，此外，由MIC和政策评价与独立行政法人评估委员会，这两个第三方机构对中央省厅机构实施评估^[81]。MIC对中央省厅评估实施监督，以及特定项目的跨部门评估；由评估专家组成的政策评估和独立行政法人评估委员会，确保MIC公平和中立地实施政策评估，但总务省和委员会实质上仍然是政府系统内的自我评估。三是政策评估方法及术语选择具有日本特色，但也容易造成国际比较的混淆。GPEA中确立的三种政策评估方法，即项目评估、绩效评估和综合评估的命名和国际学术用语不匹配，等同于事前项目层级评估、绩效测量和政策评估。日本政策评估涉及所有层级政府行为，包括政策、措施和项目，但对于政府绩效管理法制化的国际比较造成了一定障碍。四是GPEA推行的政策评估是独立运行的行政改革系统，相关系统没有改革，因而政策评估对于提高行政效率和改善财政近况的效果很有限^[82]。由MIC负责实施，GPEA中鼓励政府机构将政策评估结果适当地在预算中使用，但GPEA对预算制定机构财政部未做任何规定，其他法律中也没有，故GPEA未能有效促进日本绩效预算管理改革的实施^[83]，更多只是体现为一个绩效评估工具。