早在20世纪30年代，日本学者将美国的绩效评估系统作为一种科学的管理方式引入日本[61]。益田浩一将“图形评定量表”（Graphic Rating Scale，简称GRS）引入日本，将绩效评估系统推广进日本企业，并将他的研究公开发表，成为日本最早的绩效评估[62]。1924年，富池认为GRS对评估中央政府雇员的绩效有用，并强调绩效评估需要对雇员的工作内容进行分析[63]。1945年11月，日本政府开始实施公务员改革计划，改革内容包括引入绩效评估系统；1946年，富池撰写并公开出版了《评估系统手册》[64]，这是二战后日本第一个有关绩效评估系统的公开出版物。在此之后，绩效评估及管理系统主要应用于日本的企业人事管理之中，直至20世纪90年代绩效评估系统才开始在日本政府大规模实施。
20世纪90年代之后，为了改善地方政府不断恶化的财政危机和政府信用危机，在日本地方政府分权改革的背景下，日本地方政府首先开始推行行政评价制度，以此来改善市民对地方政府的信赖感，并致力于转变政府职能及优化行政行为[65]。日本中央政府的绩效评估滞后于地方政府，实施行政评价的探索直到1997年才开始。1999年4月中央省厅确定了政策评价的框架；2000年制定了《推进中央省厅等改革的基本方针》；总务省的行政监察局改名为行政评价局，标志着日本中央政府开始进行绩效评估。基于此，本研究将20世纪90年代之后日本的政府绩效管理及评估的发展分为两个阶段：第一个阶段是行政评价制度的探索阶段，从1994年至1999年；第二个阶段是行政评价制度的全面发展阶段，从2000年至今。
（一）行政评价制度的探索阶段（1994年—1999年）
行政改革的目的在于促进公共行政运行更有效率、更有效益且有经济性。20世纪90年代开始，“新公共管理运动”在西方国家兴起，日本政府面对经济危机的加深及政府公信力的下降危机，开始实施大范围的政府改革。桥本执政时期实施的一系列行政改革，如增强内阁的功能、在中央省厅层级的重组、减少官僚机构及部门的数量、进一步放松管制、实施《信息公开法》等，其目标大都实现，促成日本20世纪下半叶行政改革达到巅峰[66]。其中，政府绩效评估成为日本行政改革的措施之一，与之相关的主要政策措施如下：
1.地方政府导入行政评价
1994年，日本静冈县最早开始实施政府行政业务盘点。1995年，日本政府出台《地方分权推进法》后，次年三重县引入“事务及事业评价系统”，北海道导入“适时评价”也成为地方行政改革的重要措施。之后，部分地方政府，如秋田、神户、大阪等讨论行政评价方法，为行政评价进入国家行政改革层面提供了重要的经验[67]。
2.中央政府引入政策评价
1997年12月，日本时任首相桥本龙太郎收到行政改革委员会（Administrative Reform Council）提交的《行政改革会议最终报告》，提出政府实施政策评价的建议。1998年6月，日本《中央省厅改革基本法》（The Basic Law for the Reorganization of Central Government Ministries and Agencies）开始实施，标志着日本公共部门改革的开始，这部法律几乎涉及所有行政改革主体。改革议程主要有四点：中央省厅的重组，加强内阁功能，业务外包和提高行政效率，增强政府透明度和责任。法案的基本方针中提出政府行政改革的工具应纳入政策评估，从而增强政策评价的功能。政策评估系统成为增加公共行政的透明度和责任的重要工具，政策评估设计为分权化的结构，包括两个部分[68]：一是每个政府机构执行对政策和项目的评估并负责设计自己的评估系统，执行他们所负责的政策的评估；每个部门设立一个专门机构处理政策评估。二是总务省（Ministry of Internal Affairs and Communication，简称MIC）[69]负责政策评估系统的全面管理，执行跨部门的政策评估系统的监督。
（二）行政评价制度的全面发展阶段（2000年至今）
日本政府于2000年颁布了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》，成立了由原总务省行政监察局改名后的行政评价局，标志着日本中央政府开始实施政府绩效评估。2001年的行政改革是日本公共行政历史上的分界线[70]，当年1月公布了《政策评价的标准指导意见》（Standard Guidelines for Policy Evaluation，简称SGPE），6月颁布了《政府政策评价法》（The Government Policy Evaluation Act，简称GPEA）。这些改革措施试图将日本从传统官僚国家转变为更具商业化的行政组织国家，改革大幅减少了公务人员的数量。通过政府绩效评估提高了政府对公众的责任，通过披露政府绩效信息增加了行政透明度。此阶段的日本政府主要政策措施有以下几点：
1.基于管理循环周期理论构建政策评估系统(www.xing528.com)
SGPE中明确指出，中央省厅的政策评价以“计划—实施—评价”（Plan-Do-See）为主要要素的政策管理循环周期（见图4-2）。每一个中央政府组织应该通过自身评估和规划未来，从而发展自己的政策。日本政府在政府绩效评估中运用这一理论，形成了结果导向的政府绩效评估流程，增强了政府对公众的责任。
图4-2 政策管理循环周期[71]
2.实施政府绩效管理系统
从2002年4月GPEA实施后，所有中央省厅、机构开始引入政策评估，所有这些部门在目标管理（MBO）概念下发展政府绩效管理系统[72]，并且依据管理循环周期理论，根据每个部门的使命和目标，评估所有部门的项目和政策，评估项目结果，并且向公众免费公开评估结果。在机构设置上，每个省厅和机构任命一名政策规划总干事，由他负责协调政策、发展绩效管理战略、实施政策评估系统，政策规划总干事下设一个部门负责这些工作的具体实施。此外，这些部门也设立一个政策评估委员会，委员会成员由政策评估的外部专家、部门领导和绩效管理部门领导组成。
3.独立行政法人的绩效评估
2001年4月，日本实施独立行政法人制度（Independent Administrative Institutions，简称IAI），这也是日本行政体制改革的内容之一。独立行政法人制度创建的目的是设立独立的公共机构负责执行国家政策，但在法律方面独立于政府行政机构，它类似于我国部分事业单位。此制度最大限度地削弱了国家政府部门对这类公共机构的控制，为此，针对独立行政法人的绩效评估变得更加严格，评估主体也变得多样化。首先，独立行政法人进行自我评估。其次，独立行政法人的绩效评估规章制度由第三方政府部门实施绩效评价。例如，独立行政法人根据评价主管部长提出的该机构3～5年的中期目标，制定中期目标，并提交主管部长批准。再次，独立行政法人依据中期目标制定中期计划和年度工作计划，当中期计划和年度工作计划到期时，会接受MIC和政策评价及独立行政法人评价委员会（Committee on Policy Evaluation and Independent Administrative Institutions，简称CPEIAIS）评估。这个过程简而言之，即目标、计划、实施、评价，以及结果应用五个环节。
纵观日本政府20世纪90年代以来有关绩效管理及政策评估的历史，其宗旨是提高行政效率，增加政府透明度，增强政府对公众的责任，为此，日本政府绩效评估也有着显著特色。一是日本政府传统的中央集权控制性质非常强，使得在GPEA颁布后除了规定的中央省厅机构执行外，地方政府绩效评估纷纷效仿该法案实施[73]，突出体现在效仿中央省厅的评估类型和评估方法上。二是日本比欧美政府实施绩效管理及评估时间短，并且使用“政策评估”的术语。此“政策”不仅包括一般意义上的政府政策，而且包括政策实施的对策措施，以及具体的政策相关项目和事业，因此，日本政策评估系统是对政府行政行为全面的绩效评估。三是日本政府将新公共管理理论、目标管理理论，以及政策管理循环周期结合，构建日本政府实施绩效评估的理论基础。四是日本中央政府政策评估管理机构以MIC为主体，其下设的行政评价局负责具体实施政策评估系统的全面管理，政策评价及独立行政法人评价委员会负责审核总务省政策及评估的规划与结果，各省厅是部门自评估的实施主体（图4-3）。
图4-3 日本政府政策评估系统组织结构[74]
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