澳大利亚政府绩效管理法律现状：研究成果

澳大利亚政府绩效管理的立法方式与美国不同，它没有单独的绩效管理立法，其内容分散在多部法律中，属于典型的分散立法形式，这与澳大利亚政府绩效管理理念和实践是密不可分的。正如ANAO报告中提出的“政府绩效管理通过将个人、团队和组织的目标和结果相关联，提供了一个系统提高组织绩效的机制，也提供了一种认可和奖励高绩效的方式和减少低绩效的方法”^[42]。因此，澳大利亚政府实施的绩效管理，是由组织整体绩效管理和个人绩效管理两个部分组成，有关政府绩效管理的立法同样分散在多部法律中。主要的法律有四部，即PSA、APSCD、APSCAD、PGPA及PGPAR。其中，PSA、APSCD及APSCAD的内容主要包括个人绩效管理相关，PGPA、PGPAR主要涉及组织绩效管理内容。

（一）《公共服务法案1999》（PSA）的立法背景与主要内容

自20世纪70年代以来，在新公共管理运动影响下及澳大利亚自身社会变革和经济改革的需求下，从1976年开始，澳大利亚皇家行政委员会（RCAGA）开始实施绩效改革，澳大利亚政府也出现了绩效导向和成果导向的新行政文化。1980年，澳大利亚公共服务董事会（Public Service Board）建议采用公共部门实施“无工作无薪酬”的法律原则。在传统的威斯敏斯特（Westminster）的行政原则中，出现了现代公务人员雇用体系。新的体系明确了部门领导人的管理权力和管理弹性，以及更严格的责任要求^[43]。1996年11月，由议员皮特提出修改《公共服务法案1922》（Public Service Act 1922）的讨论方案，提出政府机构改革和文化变革的好处。1999年12月5日，澳大利亚议会通过了PSA^[44]。

PSA在很多方面代表了过去25年澳大利亚政府巨大的变革，它是一个非常重要的里程碑。法案明确绩效管理在澳大利亚公共服务（Australian Public Service，简称APS）中的重要作用，并提供了处理不满意绩效的方法。将联邦政府的程序性规则转变为法定化原则，给予部门领导弹性管理的权力，同时也要求公共服务委员会根据公共服务价值来评估部门绩效^[45]。相对于以前的《公共服务法案1922》，PSA出现了许多新特征：PSA将议会机构从公共服务部门中分离；提出公务人员行为价值和准则；无歧视的公平就业；部门和机构人力资源改革；促进部门参与集体或个人雇佣合同或协议；提出成立管理咨询委员会（MAC）代替此前的管理咨询董事会（Management Advisory Board，简称MAB）^[46]。与政府绩效管理相关的主要有以下几点：

1.立法目的

PSA的立法目的在于通过法定化的方式确定澳大利亚公共服务价值和公务员行为守则，并通过提供法定框架来实施有效的和公平的公共服务部门人力资源管理。此外，法案要求公共服务委员会根据公共价值要求，评估部门的绩效水平。

2.澳大利亚公共服务价值

PSA立法体现了澳大利亚公共行政范式的转变，从依靠控制转变为依赖法律原则。为此，PSA包括一系列澳大利亚公共服务价值和公务员行为守则，这些价值和准则成为个人绩效管理的重要准则和依据。PSA是通过定义公共价值来帮助政府部门及人员理解和执行，要求APS的公务人员提供公平的、高效的、全时段的服务，无私和有礼貌，要求公平和无偏见地对待公众，并保证APS的诚信和良好声誉，重点关注结果和绩效管理^[47]。

3.实施个人绩效管理

PSA遵循“新自由主义”原则，认为公共服务部门应像私营部门一样管理，要求部门公务人员的雇用和考评由部门管理人员负责，授予管理人员在工作中更大的弹性和自主性^[48]。例如，部门和机构管理人员以行为守则为评估依据，对机构内公务人员的个人绩效进行评估与管理。

4.PSA实施主体

PSA授权公共服务委员会（Australian Pubic Service Commission，简称APSC）实施绩效评估，PSA要求给予部门和机构更多的管理权力，以增强部门管理的弹性。因此，为了保证部门管理遵循公共服务价值的要求，以及保证组织的高绩效水平，PSA授权给APSC评估部门年度绩效水平。APSC任期为5年一周期，APSC每年向部长和议会提交法案实施报告，其中，报告包括部门绩效调查报告^[49]。APSC在新的公共服务价值体系中促进政府绩效评估能力的提升，APSC成为澳大利亚公共服务价值实现的重要保障。

从PSA法案的实施效果来看，法案有效地促进了以公共价值准则为主的公共部门行为规范；通过管理权力下移和弹性增加，促进了部门个人绩效管理水平的提升，使大多数政府机构工作作风更加严谨，并促使工作人员努力工作^[50]。

（二）《澳大利亚公共服务委员会指南2013》（APSCD）及《澳大利亚公共服务委员会修正案（绩效管理）指南2014》（APSCAD）的立法背景与主要内容

PSA的颁布表明澳大利亚通过法律的形式来确保一个公平和开放的政府绩效管理系统，要求行政机构聚焦结果和绩效管理，并将雇员薪资改革引入行政机构中^[51]。为了更好地实施法案，依据PSA法案的授权，澳大利亚议会于2013年3月颁布了APSCD，并于2013年7月1日生效。此后，为了进一步规范APSCD中有关公共部门绩效管理的行为，APSC制定了APSCAD，于2014年12月12日颁布，并于2015年7月1日实施。

1.立法目的

PSA明确了政府机构应遵循的公共价值，并且要求机构关注行政结果和管理绩效。为了更好地实施PSA，澳大利亚颁布APSCD，提出公共服务部门领导和公务人员必须完成的公共价值的最低标准，旨在细化公共服务委员的职权、明确绩效信息的收集与使用，以及确定个人绩效薪资改革的内容。APSCAD旨在通过细化个人绩效管理的相关责任与权益，促进行政人员个人绩效水平的提高。

2.APSCD要求绩效管理系统实施绩效薪资

APSCD要求行政机构实施公平和开放的绩效管理系统，并且必须引入公务人员绩效薪金改革。澳大利亚公务人员薪资改革和公务人员绩效关联，称为“绩效管理酬劳”（Performance Linked Remuneration，简称PLR）。法案明确了PLR的具体形式：一种是绩效升级（Performance Linked Advancements，简称PLA），基于个人绩效增加工作薪资，要么增加起薪点，要么增加绩效薪资百分比例；另一种是绩效奖金（Performance Linked Bonuses，简称PLB），通常是给予高绩效水平人员一次性的奖金。

3.APSCD要求高质量的绩效信息

法案规定了政府绩效测量和绩效信息收集方式，APSCD要求每个机构的领导人负责保证机构以恰当的方式实施绩效测量，收集机构中每一个雇员的相关绩效信息，并且将其提交给公共服务委员会主任。APSCD要求行政机构提高绩效信息的质量，实施对公务人员的教育和培训，并且将绩效信息数据储存进APS雇员数据库。(www.xing528.com)

4.APSCAD明确个人绩效管理

APSCAD主要是界定公共服务委员会公务人员绩效管理的相关内容。一是APSCAD规定了公共服务委员会机构领导人、高级管理人员和雇员各自特定的责任，其中很多责任在三者间共享；二是通过定义和评估与组织目标关联的个人责任，要求所有行政人员支持和追求高的个人绩效；三是确保公共服务委员会提供适当的绩效反馈；四是用及时的、有建设性的方式处理不满意绩效案例。

研究表明，APSCD实施后有效提高了行政机构中高级行政人员处理低绩效管理问题的技能，并且定义和发展了高绩效的概念，提高了个人工作中的绩效能力^[52]。例如，澳大利亚公共服务委员会（APSC）在2013年至2014年的服务报告中指出，有98%的机构所实施的正式的绩效管理系统与个人薪资有明确关联，有44%的公务人员认为绩效审计帮助他们提高了个人绩效，有20%的公务人员认可了部门领导对于低绩效的处理^[53]。

（三）《公共治理、绩效和责任法案2013》（PGPA）及《公共治理、绩效和责任细则2014》（PGPAR）的立法背景与主要内容

1.立法背景

自1995年澳大利亚政府实施财政改革以来，要求所有层级的政府对政府项目和行政活动实施财政管理和绩效管理的改革措施，到2013年开始以立法形式作为整合系统，促进治理、绩效和公共责任的高标准形成和实施^[54]。通过一段时期的咨询和讨论，2013年5月，澳大利亚政府财政部长向国会提交了PGPA的草案，法案最终在2013年6月29日颁布，并决定于2014年7月1日实施。PGPA是建立在两部法律之上的，即建立在《财政管理和责任法案1997》（Financial Management and Accountability Act 1997，简称FMA）与《联邦政府和联邦公司法案1997》（Commonwealth Authorities and Companies Act 1997，简称CAC）之上。FMA和CAC提供澳大利亚管理和使用公共资源的责任框架和治理框架，要求行政官员有效率并有效地使用联邦公共资源^[55]。PGPA法案代替了原有FMA和CAC法案，提出了新的财政改革框架，“将两部法律合并为一部，不是在新法案中增加额外和不必要的要求，也不是减少必要环节的透明度和审查”^[56]。澳大利亚政府为了使PGPA实施更加有效，2014年由财政部起草、后经国会通过颁布的PGPAR，于2015年4月25日实施。

2.主要内容

PGPA法案包括3章112条，包括法案范围和术语界定、政府机构的责任、规划和绩效，以及国有公司责任等；而PGPAR就部分内容实施的具体细则进行了规定。

第一，立法目的。

法案旨在建立一个完善的政府治理系统，加强对政府绩效和责任的要求，给予联邦机构更多的自主权和更少的繁文缛节；强调增加跨部门机构间的合作，包括所有层级政府和所有经济部门。为此，法案内容没有过多的细节要求，而是建立一个对所有联邦机构负责的集合体。

第二，绩效规划和绩效评估。

由于FMA和CAC中有关资源管理中关键的维度，如计划、预算、实施、评估及责任并没有很好体现，PGPA将资源管理关键要素关联，以便形成一个明确的计划、测量、评估和结果报告的循环体系。首先，法案要求组织确定关键优先价值和目标，制定部门绩效规划。所有政府部门引入绩效评估框架，用来测量和评估政府绩效，其中包括有效的绩效监督和绩效评估，解释组织目标的完成度^[57]。其次，PGPA构建的绩效管理框架目的在于提升描述型绩效信息的质量、可靠性和实用性。PGPA通过确定行政官员对平衡财政和非财政绩效的信息责任，来保障非财政绩效信息的质量。PGPA规定绩效术语，明确对政府整体绩效的要求，确保绩效测量和绩效评估反映真实的行政绩效水平。最后，PGPA要求所有联邦机构准备跨部门合作计划、一揽子预算报告、年度绩效报告、年度报告。年度绩效报告作为年度报告的一部分，整合有关整体战略、治理，财政和非财政的绩效信息^[58]，这些报告形成一个清晰的信息链，并且重点关注绩效管理和绩效报告。

第三，新财政管理框架。

PGPA是澳大利亚联邦财政改革整合的基石，法案提出新财政框架要求公共部门具有高效率和创新性，能够面对日益增加的社会需求和时刻变化的社会环境。新框架“不是根本性变革，是部分改变”^[59]。PGPA通过全面的联邦财政责任审查（Commonwealth Financial Accountability Review，简称CFAR）实施并完成财政改革。CFAR以促进绩效、责任、风险管理和跨政府部门的服务提供为目的，从而实现一个现代的、适度的和有预见性的公共部门。在简单新财政框架下，政府机构将采用更弹性化和更激励性的系统和程序，来帮助他们以有效率和效用的方式完成多样化的政策和法定目标，通过更加清晰的框架来监督和评估政府绩效^[60]。

第四，PGPA实施主体。

PGPA规定了所有政府机构的财政管理和绩效管理责任，为了更好地支持政府机构和行政人员，财政和放松管制部（Department of Finance and Deregulation，简称DoFD）扮演了重要角色。DoFD采用系统化的方法来实施绩效监督和绩效评估，促进部门提高绩效信息质量，并希望绩效信息能进入部门战略政策审议程序。

第五，PGPAR确定绩效报告的实施细则。

PGPAR细则对PGPA主要立法内容的细节制定提出了更加明确的要求，PGPAR对政府合作计划和年度绩效计划的内容构成，以及相关责任都作出了明确规定。此外，PGPAR适用于个别机构对绩效框架的调整，如情报、安全和执法机构。PGPAR的制定和修改主体，是澳大利亚议会下设的委员会机构——公共财政和审计联合委员会（Joint Committee of Public Accounts and Audit，简称JCPAA），其在发展和完善PGPAR中扮演着重要角色。

PGPA及PGPAR的制定和实施，延续了澳大利亚多年的财政改革特点，并且通过建立了一个跨层级、跨部门和组织的治理框架，以此来提高政府机构的整体绩效和责任。由于法案实施都在2014年之后，法案实施效果需要学者和研究机构后续的观察和研究。

综上所述，虽然澳大利亚政府开始实施绩效管理的时间较晚，进入全面发展时期时已到20世纪80年代，但也有着自己的特色。一是政府绩效管理理念成熟，且不断完善。在新公共管理理念，以及美国、英国、加拿大等国政府绩效管理实践的影响下，澳大利亚议会和政府以提高公共服务水平和提升政府绩效为目标，提出高绩效的政府应有高绩效的个人、高绩效的团队和高绩效的组织共同组成，体现了对政府绩效理念从微观个人到宏观组织的全面观念。二是政府绩效管理法制化采用分散立法方式。由于澳大利亚政府绩效理念强调个人、团队和组织三方组成，因此，在政府绩效管理法制化实践中也采取了分散立法的方式。其中，有关个人绩效管理的立法有PSA、APSCAD，以及APSCAD；而组织绩效管理相关立法有PGPA和PGPAR。三是政府绩效管理的组织机构众多，但责任明确且相互关联。基于澳大利亚政府绩效管理的相关立法授权，有多个议会和政府机构，如澳大利亚国家审计署（ANAO）、澳大利亚公共服务委员会（APSC）、管理咨询委员会（MAC）、财政行政管理部（DoF）、生产力委员会（Productivity Commission，简称PC）。这些不同部门之间分工明确，其主要职责是指导、监督和审查行政部门的绩效管理。