澳大利亚政府绩效管理法制化历程：研究成果

澳大利亚政府绩效管理发展以20世纪80年代为分界点，在此之前零星地开展有关测量政府绩效的活动。例如，澳大利亚议会于1951年颁布的《公共会计和审计委员会法案》，法案中设置了公共会计和审计联合委员会。委员会是独立于联邦政府的机构，委员会职责包括审核、评估联邦机构的所有来自议会拨款的资金使用绩效^[26]。1974年，时任澳大利亚总理宣布建立澳大利亚政府皇家行政委员会（The Royal Commission on Australian Government Administration）来检查政府行政活动，该委员会在1975年开展了涉及大部分澳大利亚公共部门的评价，并在第二年将调查报告公布^[27]。

20世纪80年代后，澳大利亚政府绩效管理进入了全面发展时期，政府开展了有关绩效评估、项目评估、公务员绩效薪资，以及绩效预算的相关政策实施。本研究参考学者麦凯对澳大利亚政府实施绩效管理的阶段划分^[28]，将20世纪80年代之后澳大利亚政府的绩效管理分为三个阶段：第一阶段，行政效率评估阶段（1980年—1996年）；第二阶段，结果绩效评估阶段（1996年—2007年）；第三阶段，全面绩效评估阶段（2007年—2014年）。

（一）第一阶段：行政效率评估阶段（1980年—1996年）

1983年，澳大利亚工党获得选举胜利后，新总理鲍勃·霍克面对当时澳大利亚困难的经济形势，提出大幅度削减联邦政府支出的公共改革措施^[29]。在此背景下，澳大利亚政府实施政府绩效评估战略，评估政府项目的效率，以此促进公共资源的优化配置。

1.政府评估战略

1988年，澳大利亚联邦行政部门开始实施政府绩效评估战略，其目的是协助总理内阁根据实施新项目的基本绩效信息制定政策，尤其是确定不同新项目资源分配的年度预算程序。政府评估战略具体实施措施包括：每个项目每3年至5年进行一次评估；各部门负责人准备本年度“一揽子评价计划”（Portfolio Evaluation Plan，简称PEP）应涵盖未来3年，并说明部门重要项目评估所需要的资源及相关政策建议，提交给财政部门；除非涉及国防安全或商业机密，否则必须公布项目评估报告内容。

2.项目绩效管理原则

财政行政管理部（Department of Finance，简称DoF）和澳大利亚公共服务董事会（Public Service Board，简称PSB^[30]）共同制定出版了项目绩效评估原则。为了规范政府项目评估，原则要求政府项目评估关注效率和有效性，并提供真实的绩效信息。

3.开展绩效审计

澳大利亚国家审计署（Australian National Audit Office，简称ANAO）每年对35个部门开展绩效审计。此时的绩效审计和政府评估战略类似，主要关注对部门行政效率的审计。

这一时期的政府绩效管理政策主要关注项目评估，并希望评估结果可用于年度预算流程，即关注政府部门绩效评估结果与财政预算之间关联的目的。虽然此阶段澳大利亚未出台政府绩效管理的专门化法律，然而政府项目的效率评估、行政部门实施绩效审计已成为澳大利亚开展绩效管理的关键特征和发展趋势。

（二）第二阶段：结果绩效评估阶段（1996年—2007年）

1996年3月，保守的联合政府获得选举胜利，受新公共管理运动影响，新总理约翰·霍华德政府提出私有部门比公共部门天然具有更高的效率，强调政府通过市场化和政府外包来改善公共服务、提高行政效率^[31]。此阶段政府绩效管理关注行政产出结果，并实施了个人绩效薪资管理。

1.结果产出框架

霍华德政府实施结果产出框架（Outcomes and Outputs Framework，简称OOF），其主要目的是推进政府绩效评估实施，从注重投入转换为注重结果^[32]。结果产出框架主要内容有：一是规定政府绩效评估程序中，首先应确定政府部门行政产出和公共服务的标准^[33]。二是政府绩效评估报告提交，报告信息中应包括政府部门产出和公共服务评估结果有关内容，政府绩效信息以政府部门年度报告和一揽子预算报告（Portfolio Budget Statements，简称PBS）的形式提交议会，并向公众公开。三是财政行政管理部制定政府部门绩效管理和绩效报告指导手册^[34]。结果产出框架要求政府部门明确行政目标，从而确定政府部门的预期绩效；通过收集绩效信息，联邦政府可以进行跨区域部门的绩效比较，提供政府政策发展的建议；要求公开绩效信息报告，从而增强部门的行政责任。但是，框架在实施时也出现了许多问题，如绩效测量在实施中存在技术困难、未能实现绩效信息与预算制定程序的结合、部门绩效信息与预算制定程序没有较好结合等^[35]。

2.绩效薪资管理（Performance Pay）

霍华德政府提出政府部门以更商业化的方式运行^[36]，因此，行政人员绩效管理系统以个人绩效产出作为薪资基础。例如，任命各部门领导人为首席执行官（Chief Executive Officers，简称CEOs），要求他们对行政结果负责，而不是对程序负责；部门领导人评估行政人员的绩效产出，并执行个人绩效薪资系统。为了确保政府公共价值在人力资源绩效薪资改革中不变形，以及行政部门提供更优质的公共服务，澳大利亚议会于1999年颁布了《公共服务法案1999》（简称PSA），赋予政府部门在人力资源管理方面更大的决策权，提出以个人绩效为基础的奖金制度。

此阶段出台的PSA，是澳大利亚有关政府绩效管理的立法系统中一部重要法律，规定政府部门、行政人员应追求的公共价值的范畴和内容，成为澳大利亚个人绩效管理及评估的重要依据，以及后期其他绩效管理立法的重要法律渊源。

（三）第三阶段：全面绩效评估阶段（2007年—2014年）

2007年，工党领袖陆克文成为新一届澳大利亚总理。陆克文政府提出改革当时澳大利亚政府明显落后的公共服务水平，提出更科学的研究、收集和分析数据的方法，开展政策和项目评估，提供高质量的政策建议^[37]。这一时期实施的有关绩效管理的改革措施主要有以下三点：

1.领先计划（Ahead of the Game）(www.xing528.com)

领先计划旨在增强政府政策制定和政策评估的能力。该计划由总理内阁（Prime Minister and Cabinet，简称PM＆C）领导下的顾问小组制定改革蓝图。改革计划主要包括的内容有：一是澳大利亚政府绩效评估以5年为一个周期。评估成员由财政行政管理部（DoF）、澳大利亚公共服务委员会（the Australian Public Service Commission，简称APSC），以及政府外部知名学者组成。二是鼓励部门和机构增强政策制定、研究和评估的能力。由澳大利亚公共服务委员会实施对部门的具体培训，培训包括战略政策、政策评估与执行^[38]。为了保证APSC实施顺利，澳大利亚议会于2013年3月颁布了《澳大利亚公共服务委员会指南2013》（APSCD），2014年12月颁布了《澳大利亚公共服务委员会修正案（绩效管理）指南2014》［Australian Public Service Commissioner’s Amendment（Performance Management）Direction 2014，简称APSCAD］。

2.政府年度绩效报告

澳大利亚政府部门和机构的年度绩效报告，包括绩效监督和绩效评估两部分。政府绩效监督和评估信息的质量，在不同部门和项目间是参差不齐的，绩效信息也没有能力促成政府行政决策的形成，特别是在跨部门的项目中。因此，2013年澳大利亚出台了《公共治理、绩效和责任法案2013》（Public Governance，Performance and Accountability Act 2013，简称PGPA），授权财政行政管理部门实施新的财政管理和绩效管理，要求财政行政管理部（DoF）提供的政府服务绩效报告包括联邦、州和市政府公共服务的绩效信息，其中最重要的绩效信息是对相同公共服务在不同区域不同绩效的原因分析。此外，报告中的指标和每一项公共服务必须有因果相关性，如支出、成员数量与产出（效率、有效性和公平）、结果、影响力指标。DoF希望提供此报告来增加政府服务的透明度和责任，并通过透明度促进政府绩效的提高^[39]。

3.结果和项目报告框架（Outcomes and Programmes Reporting Framework，简称OPRF）

时任财政大臣坦纳批评政府部门绩效报告的质量低下并缺乏透明度，提出将原来的“结果与产出框架”重新命名为“结果和项目报告框架”。OPRF要求提高部门年度绩效报告质量，报告需要比较行政目标和实际绩效间的差距，目标不仅是当年年度预算目标，也是对未来三年的一个预期；OPRF要求一揽子预算报告（PBS）不再以产出为基础，而是以结果为基础，提出对部门的总体性纲领要求。报告内容要更加详细和具体，以帮助财政部门对机构行政结果的评估。对于跨部门实施的项目，报告责任的相关部门共同承担，总理内阁负责部门的绩效监督。此外，要求DoF综合性报告比较年度目标和年度实际绩效，国家审计署（ANAO）继续负责对新框架的绩效审计。

这一阶段，澳大利亚政府绩效管理改革要求政府部门提供更为全面的绩效监督和评估信息，通过实际绩效与行政目标差距的比较，分析部门行政实施效果；通过跨部门、跨地区绩效的比较，分析公共部门绩效的差距及原因。为保障政府顺利开展绩效管理改革，澳大利亚出台了APSCD及APSCAD，规定公共服务委员会的职责、实施措施；PGPA授权财政行政管理部门实施政府部门绩效评估，并提供政府绩效报告。但是，政府监督和评估报告数据完全由每个地区的政府机构提供给财政行政管理部门，因而绩效数据的真实性遭到质疑^[40]；此外，结果和项目报告框架的实施并没有比之前结果产出框架（OOF）有明显的成功；最后，各部门和机构提供了大量的政府绩效评估数据，由于没有新的政策和法律支持绩效数据进入预算制定程序，因而对于预算的影响不显著。

综上所述，澳大利亚政府绩效管理的发展虽然起步没有美国早，但进入19世纪80年代以后，其在联邦政府、州政府和市政府开展了广泛的政府绩效改革。绩效改革的主要目标除了提高行政效率、减少政府财政支出外，还包括基于绩效信息应用的政府决策水平的提升，协助提高政府政策水平。本研究对1987年之后三个阶段的澳大利亚政府绩效管理改革的关键内容进行比较（见表4-5），可以发现伴随着公共部门改革理念的变化，澳大利亚政府绩效管理框架、绩效战略，以及绩效信息也随之发生改变。通过政府绩效管理相关立法授权政府机构实施绩效管理措施，保障绩效管理的顺利实施。

表4-5　澳大利亚三个阶段绩效管理比较

续表4-5

资料来源：Keith Mackay，“The Performance Framework of the Australian Government，1987 to 2011”，OECD Journal on Budgeting，2011，11（3），pp.2-51.

首先，从1987年至1996年，澳大利亚政府绩效评估以预算绩效为基础，绩效评估对部门政策建议和内阁预算制定有很大影响，评估结果也在政府机构内部管理中运用^[41]。但是，评估战略实施也有很多缺点，如明显缺少针对公共服务的评估。其次，从1997年开始，评估战略废除，开始实施基于绩效指标的绩效框架，绩效指标的优点在于使用更加便捷、简单、迅速。此外，有关政府部门项目的系统和完整的绩效信息对政府决策制定有帮助，以及决定启动新项目或者消减项目。同时，为了确保公共改革及绩效管理中公共价值得以实现，澳大利亚于1999年出台了PSA。随后，从2007年开始恢复绩效评估战略，于2013年出台PGPA，授予财政行政管理部权限，实施政府绩效评估。再次，APSCD授权公共服务委员评估政府部门政策实施效果绩效。

此外，澳大利亚政府绩效管理的机构众多，如图4-1所示。澳大利亚政府下设的总理内阁部（Prime Minister and Cabinet）、财政行政管理部（Department of Finance）和财政部（Treasury）承担开展政府绩效管理的职责。

图4-1　澳大利亚政府绩效管理组织机构图

注：本图根据澳大利亚政府网站相关信息绘制。PCA是Productivity Commission Act的简称。指向澳大利亚议会的两条虚线，分别代表了澳大利亚联邦政府和国家审计署向议会负责的机制设置。
资料来源：①澳大利亚政府目录网站，网址http：//www.directory.gov.au/，2019年10月20日访问；②澳大利亚总理内阁部网站，网址http：//www.dpmc.gov.au/，2019年10月20日访问；③澳大利亚财政行政管理部网站，网址http：//www.finance.gov.au/，2019-10-21访问；④澳大利亚财政部网站，网址www.treasury.gov.au，2019年10月21日访问；⑤澳大利亚国家审计署网站，网址http：//www.anao.gov.au/，2019年10月21日访问；⑥澳大利亚公共服务委会网站，网址http：//www.apsc.gov.au/home，2019年10月21日访问；⑦澳大利亚管理咨询委员会网站，网址http：//www.apsc.gov.au/mac/，2019年10月21日访问。

上图表明：

一是总理内阁部设立的政府绩效管理机构有三个，即澳大利亚国家审计署（ANAO）、澳大利亚公共服务委员会（APSC）、政府管理咨询委员会（MAC），它们基于相关政府绩效立法实施绩效指导和监督。首先，ANAO是一个独立的行政机构，向议会负责，其授权主要来自《审计法案1997》（Auditor-General Act 1997）和PGPA。ANAO每年向澳大利亚国会、总理和公共服务部门提供独立、客观的年度报告，包括绩效审计和财政审计。其次，APSC主要基于PSA和PGPA立法的授权，审查和评估澳大利亚公共服务雇佣政策和实践，并提供年度报告。此外，MAC基于PSA授权向澳大利亚政府机构提供公共服务管理的建议。

二是财政行政管理部（DoF）作为澳大利亚政府中央机构，基于PGPA的授权，承担了政府组织绩效管理的主要工作。例如，提供政府绩效管理手册；进行跨部门绩效评估和提交年度绩效报告等。

三是财政部（Treasury）下设的生产力委员会（Productivity Commission）是一个独立性质的研究机构，开展绩效监督和标杆管理，提交年度政府服务报告。