美国政府绩效管理立法现状及中国研究成果

（一）《政府绩效与结果法案》（GPRA）的主要内容与实施效果

20世纪90年代，美国绩效管理在短暂休眠后重新回归，以GPRA为重要的法制化呈现，此法案是美国联邦政府以提高美国公民对联邦政府的信任、完善政府政策制定与内部管理而制定的。GPRA开始时由美国参议院政府事务委员会（Senate Governmental Affairs Committee）起草，到了乔治·赫伯特·沃克·布什总统时期（1989年—1993年），国会和联邦预算管理局（Office of Management and Budget，简称OMB）又重新起草了法案内容。1993年克林顿总统时期，民主党和共和党议员共同支持该法案起草，国会正式批准和颁布了GPRA。GPRA总共12章，法案主要内容涵盖了政府绩效管理目的、内容、主体、方法，以及法案实施进程等。

1.政府绩效管理目的

政府绩效管理的目的包括：增强美国公民对美国联邦政府的信心，基于一系列示范性的新项目开始进行的绩效评估改革和创新，提高联邦政府项目的实施效果和公共责任，提供高质量的公共服务，改善美国联邦政府的内部控制管理。

2.政府绩效管理内容

政府绩效管理内容包括美国联邦政府制定的战略规划（Strategic Planning）、年度绩效计划（Annual Performance Plans）和年度绩效报告（Annual Performance Reports）。战略规划实际上是指每个部门的领导将组织未来五年的战略规划提交给联邦预算管理局和美国国会。战略规划包括组织使命，关键职能，总体目标和实现目标的管理流程、专业技能，信息内容和其他资源。年度绩效计划是指每个部门制定绩效计划，包括部门预算中的所有行政活动。年度绩效报告要求联邦政府报告评估当前财年绩效计划的完成水平；如果无法完成计划，则应说明未能完成的原因和改进建议^[17]。

3.政府绩效管理主体

政府绩效管理主体主要包括国会、联邦总审计局和联邦预算管理局。国会负责监督和控制绩效管理、绩效预算的实施；联邦总审计局负责审计和评估项目的经济性和效率，负责审核联邦政府机构的业绩；联邦预算管理局，负责联邦政府的预算编制和财务整合、项目开发和管理的政策执行。

4.政府绩效评估

政府绩效评估包括对评估指标、评估程序和评估范围都作出规定。关于评估指标，法案授予联邦机构根据绩效目标自行制定具体指标，但评估指标必须可量化。评估程序是行政机构先确定绩效目标，之后绩效测量，最后提交绩效信息。评估范围规定，除个别机构外，大多数联邦政府机构都要求实施绩效评估。

5.法案实施进程

法案要求联邦政府组织战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告提交的时间点。战略规划要求每个组织的领导人在1997年9月30日之前将规划提交给OMB和美国国会。战略规划时间不少于5年，每3年更新一次。年度绩效计划要求各联邦组织从1999年财政年度开始向OMB提交。年度绩效报告，要求从2000年财政年度开始，所有联邦政府组织必须在每年3月31日之前向总统和美国国会提交上年度绩效评估报告。2001年财政年度要提交前两个年度的绩效报告。2002年财政年度及其以后要提交前三个年度的绩效报告^[18]。

通过GPRA的实施，美国国会第一次对大部分联邦行政机构提出了设立绩效目标、测量绩效，以及提交相关绩效计划和绩效报告的法定要求。GPRA强调绩效评估关注焦点从投入和程序转变为关注结果，其最终目标是在预算程序中使用绩效数据。目前从GPRA的实施效果来看，积极的成果包括两点：一是战略规划、绩效计划和绩效报告的内容体系有助于建立一个复杂的责任系统。这个系统使得行政人员清楚知道他们要完成什么目标，如何去完成这些目标，国会和公众也将知道行政人员是否成功地完成了该目标^[19]。二是GPRA的实施增加了有关联邦政府机构行政绩效数据的供应。由于GPRA规定了大部分联邦政府机构提交相关绩效报告，绩效数据增加明显，为其他改革提供了重要的数据参考^[20]。此外，GPRA实施后也得到了许多学者的批评，集中体现为两点：一是绩效预算机制改革遭到失败。GPRA结构和程序没有触及美国国家决策程序的核心，改革事项没有能力去影响数量庞大的政策制定和预算程序。由于GPRA没有将国会和联邦政府的行政工作真正连接起来，以绩效为基础制定预算的机制没能形成^[21]。二是促进管理弹性的试点没有成功。GPRA要求联邦机构舍弃过去的冗长规则和繁琐程序，然而这与行政法治原则提出的行政合法性有矛盾，使得GPRA与传统法治原则出现冲突。GPRA实施试点的7个政府部门及1家独立机构，共计61项放权建议都未能获得OMB批准，其中3/4的建议是由于违法或其他原因导致，其余1/4则由OMB通过独立于GPRA外的其他手段予以了处理^[22]。正是由于GPRA实施后的不尽如人意，开展结果导向的政府行政、绩效基础的预算改革，成为美国国会和联邦政府下一步改革的方向。

（二）《政府绩效与结果法案修正案》（GPRAMA）的主要内容与实施效果

正是由于GPRA实施效果不尽如人意，奥巴马政府颁布GPRAMA，旨在克服GPRA实践操作中的缺陷与不足。

GPRAMA总共15章，对GPRA的内容进行了较大改动。法案主要内容涵盖了修改GPRA的目的，政府实施绩效管理的内容、主体、评估方法，以及法案实施进程等。(www.xing528.com)

1.修改GPRA的目的

奥巴马政府通过出台GPRAMA，希望国会在预算制定及联邦政府在行政决策中，更加积极地使用GPRAMA绩效信息，并通过GPRAMA建立一个广域的政府绩效管理体系。

2.政府绩效管理内容

GPRAMA继续沿用GPRA中的三个主要内容，即联邦政府机构制定战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。此外，GPRAMA增加了新要求、新的法定名词，以及对时间安排和程序进行了改变，见表4-4。

3.政府绩效管理主体

GPRAMA规定除了原有国会、GAO和OMB是联邦行政机构实施法案的管理主体外，还要求每个机构设立首席运营官（Chief Operating Officers，简称COO）、绩效改进官员（Performance Improvement Officers，简称PIO）、绩效促进委员会（Performance Improvement Council，简称PIC）。规定COO、PIO和PIC的职责，以及PIC的成员组成，并要求COO和PIO承担绩效目标设定和管理任务完成的责任。

表4-4　GPRA和GPRAMA政府绩效管理内容比较

资料来源：①Clinton T Brass，“Changes to the Government Performance and Results Act（GPRA）：Overview of the New Framework of Products and Processes，”Congressional Research Service，2012，pp.4-6；②U.S.Government Accountability Office，Government Performance：GPRA Modernization Act Provides Opportunities to Help Address Fiscal，Performance，and Management Challenges，Washington D C：Government Accountability Office Reports，2011，pp.1-14；③何文盛、蔡明君、王焱、李明合：《美国政府绩效立法演变分析：从GPRA到GPRAMA》，载《兰州大学学报（社会科学版）》2012年第2期，第94～99页。

4.政府绩效评估方法

GPRAMA新增了对联邦政府机构优先目标评估（Agency Priority Goals，简称APG）。APG是从机构年度绩效计划选取评估目标，从全面评估转变为重点筛选后的具体评估；评估指标规定机构自行确定具体指标；评估程序中增加了季度考核，同时强调跨机构间合作。

5.法案实施进程

2010年GPRAMA颁布，2011年1月实施，要求每4年更新一次。GPRAMA的颁布体现了美国政府延续近20年致力于在所有政府部门建立绩效导向系统的目标。通过上述GPRA与GPRAMA的内容介绍和比较分析，可以发现GPRAMA区别于GPRA的一个显著特点是，GPRA中绩效管理仅侧重绩效测量，GPRAMA中的绩效管理是以“促进联邦政府内部管理”为目的，要求政府机构必须制定以可监测的绩效计划和清晰的运作机制为基础的绩效管理^[23]。GPRAMA在保留了GPRA中绩效测量和绩效评估两项重点内容的同时，进一步拓展了相关内容。例如，对年度绩效计划增加了新的要求、发展优先目标，增加了季度检查来实现对目标完成过程的监督和评估、强调机构与国会加强的协商，通过建立政府网站作为资源库来增加绩效信息查询和更新的透明度。

从GPRAMA的实施效果来看，积极的方面有两点：一是GPRAMA促进联邦行政机构绩效信息的使用。法案要求机构从过去每年一次提供绩效数据改变为现在每一个季度一次提供绩效数据；COO、PIO和其他管理人员使用这些绩效数据来检查绩效目标的实现状况；此外，OMB通过绩效信息来监督行政机构绩效计划的执行，以及以此来判断是否完成绩效目标。二是GPRAMA促进了机构间的横向合作，以及机构与国会的沟通协商。法案要求机构的战略计划中应描述如何与相关机构和组织共同完成绩效目标，这种要求在实践中提供跨机构合作的可能性；部分行政机构与一系列国会委员会协商，显著影响了联邦绩效管理的内容^[24]。但是，GPRAMA未能有效促进绩效信息对预算制定的影响。GPRAMA对绩效信息在预算制定中如何使用并未明确规定，而目前学者们的共识是在预算程序的每个阶段，如预算准备、预算批准、预算执行，以及审计和评估阶段，都会产生和使用绩效数据^[25]。但是，GPRAMA实施后产生了大量绩效信息，什么样的绩效数据可以在预算程序中使用？在哪个预算阶段使用？以及为什么使用？目前，这些问题在GPRAMA的实施中都没能给予清晰回答。

综上所述，美国政府实施绩效管理始于20世纪初，发展至今历时一个多世纪，其目标始终致力于提高行政效率、以更少的投入提供更优质的公共服务、增强美国民众对政府的信心等。美国政府的绩效管理，将传统行政中的重点关注程序，改变为对行政产出和结果的聚焦；政府绩效测量的内容也从行政行为的经济性和效率，逐渐拓展到效率、效果、效益及公平性等维度。政府绩效管理不仅涉及政府内部事务的管理，更重要的是作为一个责任体系，通过绩效测量和项目评估等来实现对政府行政责任有效地监督和审查。20世纪40年代至80年代的美国，历经多届总统，政府绩效管理经历了绩效预算（PB）、计划项目预算制度（PPBS）、（MBO）和零基预算（ZBB）多次改革，对绩效管理理念在政府部门的推行均起到了积极作用，但因无国会支持、程序过于复杂等原因都最终失败。

直到1993年美国成为世界上最早实施政府绩效管理立法的国家，颁布GPRA，以及2010年颁布的GPRAMA，均将战略规划、年度绩效计划和绩效报告作为法定事项在所有联邦行政机构中施行，极大地推动了绩效管理在政府机构中的实施，使绩效测量、关注行政结果等新公共管理理念深入行政机构，有效地提高了政府的行政效率，为绩效管理的持久性实施提供了最重要的制度保障。当然，美国政府绩效管理法制化实施效果也有一些不完善之处，其中最显著的问题是大量的绩效信息如何在政策和预算制定中使用？这也督促着美国绩效管理不断地发展完善。最后，美国政府绩效管理法制化的内容和程序为后续其他国家相关立法提供了重要的参考，也为我国政府绩效管理开展法制化提供了一定借鉴。