研究成果：中国政府绩效管理法制化历程

1887年，威尔逊在《行政学之研究》一书中提出政治行政“二分法”，行政的主要功能被认为是高效率地执行政治政策^[1]。公共行政学理论认为高效率是好政府的标准之一，政府应以低成本、高产出的高效率完成行政工作。此外，泰勒以提高效率为核心的企业科学管理原理，强调对员工个人绩效测量实现自上而下的管理控制^[2]，将效率与绩效测量关联，对此后政府部门实施绩效评估及管理产生了重要影响。这些理论为美国政府开展绩效管理及评估提供了重要的理论基础。

美国政府绩效管理起源于1906年纽约市市政研究学院的政府部门绩效评估，至今已有100多年的历史，专家们从不同角度对美国政府绩效管理的历史演变进行了划分。例如：美国专家吉特·鲍卡特等提出的以公共行政理论的历史演变作为划分标准的四阶段^[3]，尼古拉斯·亨利以不同时期绩效评估侧重点不同而划分的五阶段^[4]，以及我国学者朱立言和张强对上述二者结合后提出的三阶段^[5]。具体划分内容如表4-1所示。

表4-1　学者对美国政府绩效管理历史演变阶段的划分

本研究在参考以上学者观点的基础上，以朱立言和张强的划分为基准，并且将全面发展时期延长至2013年，重点关注政府绩效管理法制化内容。因此，对美国政府绩效管理历史演变阶段主要划分为三阶段，即萌芽时期（1900年—1940年）、绩效预算时期（1940年—1980年）、全面发展时期（1980年—2013年）。

（一）萌芽时期（1900年—1940年）

在美国政府绩效管理的萌芽时期，关键突出政府部门的绩效评估阶段，其中，追求高效率是其核心理念。在这一阶段，政府部门绩效评估的概念和技术方法才刚刚出现。政府部门绩效评估实践的重点着眼于政府行政部门的资金投入、行政部门的产出，以及对行政结果的准确衡量，关注焦点是政府内部效率。

这一时期，专业研究机构和专家对美国政府绩效评估发展的贡献巨大，不仅发展了政府部门绩效评估的基本理论，而且对政府部门的效率进行了准确测量。绩效评估实践主要集中在研究政府管理、调查行政行为和记分卡技术应用方面。纽约市市政研究院（the New York Bureau of Municipal Research）成立于1906年，经济和效率协会（Committee on Economy and Efficiency）成立于1912年，布鲁金斯研究所（Brookings Institute）成立于1916年，上述三个研究机构都是独立于政府部门开展针对政府机构内部绩效的评估实践的。1907年，纽约市市政研究院根据成本财务会计、社会调查、工作日志和市政部门的统计数据，评估政府部门行政能力的效率，评估政府行政的成本投入、产出和结果^[6]。专家学者扩大了对政府部门绩效评估的内容，从初期评估政府部门的内部效率发展到评估政府部门的公共服务水平。例如，1927年克拉伦斯·里德利在其《评估城市政府》一书中，通过大量应用质量指标评估政府机构提供的公共服务效果，成为政府绩效评估理论和实践发展中的里程碑^[7]；克拉伦斯·里德利和赫伯特·西蒙合著的《测量政府行为》中总结和发展了绩效评估技术，指出未来评估测量技术将应用于城市公共服务领域^[8]。1929年至1930年沃克将政府工作分类为公共工程、保护型公共服务和社会福利事业，她对人口数量3万人以上的160个城市进行了绩效评估，对政府行政程序和行为的测量，用以评估政府工作的效率^[9]。

这一时期，美国没有专设的政府绩效管理及评估方案，但有部门法律中涉及行政评估的内容，且主要规范评估行政效率。1914年，美国联邦政府颁布《联邦贸易法》，法案对标准工作时间、工作环境和保护消费者免受不公平待遇等条款的评估标准进行了界定，这是首次有立法对行政行为的评估标准进行规定^[10]；1936年，美国《全国洪水控制法》中提出了评价工程项目的费用效益分析方法^[11]。

（二）绩效预算时期（1940年—1980年）

绩效预算时期的美国实施政府绩效管理，开始从单纯的行政效率测量和评估转向从管理的角度进行政府绩效评估，多次改革都是通过预算控制政府支出，以此实现最小投入而产出最大化。这一时期美国联邦政府实施了多项绩效预算改革，包括绩效预算（PB）、计划项目预算制度（PPBS）、目标管理（MBO）和零基预算（ZBB）。各项改革内容见表4-2。

表4-2　PB、PPBS、MBO和ZBB的内容简介

续表4-2(www.xing528.com)

资料来源：①Dall Forsythe，Quicker，Better，Cheaper？Managing Performance in American Government，New York：Suny Press，2001，pp.5-7；②Mark W Dirsmith，Stephen F Jablonsky Andrew D Luzi，“Planning and Control in the US Federal Government：A Critical Analysis of PPB^[12]，MBO and ZBB”，Strategic Management，1980，1（4），pp.303-329；③Bruce H de Woolfson，“Public Sector MBO and PPB：Cross Fertilization in Management Systems”，Public Administration Revies，1975，35（4），pp.387-395.

如表4-2所示，这段时期的美国绩效预算改革的共同之处在于：一是预算基于行政组织功能和计划确定，预算改革目的是控制行政成本、提高政府效率；二是通过对行政效率、质量和效力的测量，来评估组织绩效水平；三是改革都是由总统提出，目的是加强总统对联邦行政机构的控制力和对预算制定的影响力。此外，PPBS和ZBB都考虑行政计划的内容，而MBO强调关注行政结果^[13]。然而，由于PPBS和ZBB在执行操作中都过于复杂，消耗大量行政资源，最后都失败了；“水门事件”致使尼克松总统辞职，MBO项目也随之终结。

此阶段美国政府绩效管理仍没有专门立法，但绩效评估与预算关联的各种改革探索为后来的政府绩效管理立法提供了实践经验，绩效评估与预算关联也成为美国政府绩效管理立法的目的之一。

（三）全面发展时期（1980年—2013年）

经历了20世纪80年代的沉寂，自20世纪90年代开始，美国政府实施的绩效管理活动进入全面发展阶段，绩效管理的发展无论在速度还是广度上都超越了之前的MBO、ZBB和PPBS。此阶段法制化的发展路径成为美国政府实施绩效管理的重要特征。美国国会于1993年颁布《政府绩效与结果法案》（GPRA），该法案成为美国政府绩效管理发展中的里程碑，标志着美国政府绩效管理进入法制化的发展轨道，为政府绩效管理的持续开展奠定了重要的制度基础；美国国会又在2010年颁布了《政府绩效与结果法案修正案》（GPRAMA），此修正案是针对GPRA实行中遭遇的困难，提出了更加具体的执行细则予以完善。

此外，这一时期，美国历任总统都推行了有关政府实施绩效管理的相关政策和措施，来保障政府绩效管理的持续推进。克林顿和乔治·沃克·布什两位总统都出台了有关政府绩效管理的政策，如《国家绩效报告》（The National Performance Review，简称NPR）和《总统管理议程》（The Bush’s Presidential Management Agenda，简称PMA）。NPR和PMA有许多相似之处，如二者目标都强调减小政府规模、追求更有效率的政府、强调结果、花得更少做得更多等。其中，NPR绩效提升系统将联邦政府机构规模降低至1950年来最低水平^[14]。但是二者也有明显的区别：一是相对于有数以百计行政指导的NPR，PMA只提供了五条政府行政建议。二是对于关注行政结果，PMA比NPR更强调私有化作为预算决策的基本准则，通过竞争性的方式提供政府供给。三是改革方式上，NPR是“自下而上”，而PMA是“自上而下”。此外，PMA使用绩效评估等级工具（PART）作为评估项目工具，以此来确定项目的绩效以及未来的预算。PART作为一项管理工具，也同样受到来自部分专家的批评，如贝丽尔·雷丁提出，PART作为一个管理工具和测量工具来解决公共管理问题，忽视了民主和政治维度^[15]。

奥巴马总统时期，将“建立高绩效政府”作为执行目标，通过实施的高级别优先绩效目标（High-Priority Performance Goals）政策，促使联邦行政机构确定组织战略目标及此目标的实现方式，以此来提高行政绩效；继续执行前任乔治·沃克·布什总统行政期间GPRA、PART和PMA管理下的评估项目。此外，奥巴马总统时期开始更加重视项目评估（Program Evaluation），强调更清晰的细节评估，而不是如PART类的全面评估。认为绩效信息只能回答问题，使用更复杂和更细致的评估方法，则可以解答政府项目管理中的根本问题，如项目实施对社会、经济、环境的影响等。这一阶段的绩效信息也开始广泛应用，如在项目管理和行政效能提高方面使用。绩效信息的交流以统一和简明的方式进行，从而提高了行政透明度等。见表4-3所示：

表4-3　克林顿、乔治·沃克·布什和奥巴马三位总统任职期间政府绩效管理概况

资料来源：①Michael E Milakovich，“Comparing Bush-Cheney and Clinton-Gore Performance Management Strategies：Are They More Alike Than Different？”Public Administration，2006，84（2），pp.461-478；②Philip G Joyce，“The Obama Administration and PBB：Building on the Legacy of Federal Performance-Informed Budgeting？”Public Administration Review，2011，71（3），pp.356-367；③Donald P Moynihan，“The Politics Measurement Makes：Performance Management in the Obama Era”，Forum A Journal of Applied Research in Contemporary Politics，2010，7（4），pp.297-329.

综上所述，从美国政府实施绩效管理的历史进展中分析发现，政府开展绩效管理的目标都集中在提高政府的行政效率、控制行政支出、提供更优质的公共服务上。但是，在不同时期政府绩效管理的侧重点有着明显的变化。首先，萌芽期重点在于绩效测量，开始测量行政效率和经济性，后来强调对公共服务质量、行政效力的测量。其次，从绩效预算时期开始，绩效结果与预算关联成为政府实施绩效管理的重点。建立以绩效信息为基础的预算机制，此内容一直贯穿至全面发展时期。此外，历届总统都积极提出了各类绩效预算的方案。一方面，由于美国总统和国会之间权力制衡与博弈，总统为了扩大对行政机构和预算程序的影响力，提出以绩效为基础的预算制定。另一方面，政府绩效管理以提高行政效率和减少政府支出为目标，绩效预算成为实现此目的的落脚点。但是，绩效信息如何被预算使用仍然是美国绩效预算没有解决的核心问题^[16]。

美国政府绩效管理法制化历程中，以1993年美国第一部政府绩效管理的专门立法为分界点。GPRA成功颁布前，在美国历届总统的支持下，政府实施了绩效评估及管理，实施了政府绩效改革和绩效预算改革，由于没有得到国会的支持都最终失败，但美国政府长期的绩效管理实践经验为后来的政府绩效立法出台提供了重要的实践基础。GPRA经国会批准颁布后，为政府绩效管理提供了法制基础，使得政府实施绩效管理的改革得以持续，2010年颁布的GPRAMA，更是进一步细化了之前的法规。美国政府绩效管理法制化的发展路径保障了政府绩效管理改革的稳定和持续，在GPRA框架下，历任总统出台了具体的政府绩效管理政策和工具。