公共受托责任是受托责任的一种，因此，首先对受托责任的产生和概念进行阐述。受托责任是于财产所有权与经营权分离，当所有者不直接管理自己的财产而将财产托付给他人管理而产生的，因而受托责任理论产生的基础是委托代理理论。学术界对于受托责任概念界定主要有三类：第一类是报告义务观，认为受托责任就是受托人向委托人应履行的报告义务。持此观点的学者强调，受托责任是行使权力的人必须为其行为承担说明的义务[29]。部分专家学者明确了受托责任与个人行为绩效之间的关系，即受托责任的目的是根据总体目标和规则对实际绩效进行衡量和评估，进而确定相关义务责任[30]。第二类是行为责任观，以受托人执行委托任务并对自身行为负责为重点。日本学者番场嘉一郎曾明确表示，受托责任是某经济行为主体授予其资产管理者保管和使用其所有资产的管理权，并规定他们承担保管好和使用好这些资产的责任[31]。第三类是综合观，将报告观和个人行为的观点结合起来，认为受托责任是受托人对个人行为的责任，并提交报告说明其履责的行为。如阿曼达·辛克莱提出受托责任是一种人们被要求就行为作出解释并对其行为负责的关系[32]。我国学者杨时展在会计学领域，提出受托责任就是受托人将账目交代清楚，并按照委托人意愿，保证受托财务的安全与增值[33]，也反映了一种综合的受托责任观。
公共受托责任的产生，起源于公民与政府部门间的委托代理关系，即公共权力的所有者（公民）通过立法机构将公共权力的使用权委托给代理人（政府），这里的委托代理关系包括了外部和内部两个层次。外部代理关系，指立法机构代表政府与公民达成委托代理契约；内部代理关系，指政府机构内部各层级间的委托代理关系，如政府内部不同层级之间的委托代理关系等。根据公民和政府间的委托代理关系，公共部门领域形成公共受托责任，其内容比受托（经济）责任更为宽泛。学者博伊恩指出政府一经产生即自然成为管理公共事务的主要组织，承担的受托责任内容广泛[34]。因此，根据政府的外部委托代理关系，政府受公民间接委托、立法机构直接委托，代理行使公共权力，负有向公民提供公共服务并报告其行为的责任；基于内部委托代理关系，政府机构内部由于上下层级、职能权责分工，形成了内部责任体系，下级政府及被分派职能的部门，有责任向上级有关机构履行职责并报告相关管理行为。
对于公共受托责任概念的界定，有学者强调受托人报告义务，如格林明确指出公共行政的受托责任是制定或实施现行政策的人有责任向其选民解释其个人的行为[35]。美国联邦总审计局（Government Accountability Office，简称GAO）还认为，公共受托责任是指接受委托管理有权使用公共资源的部门，有向公众解释所有活动状况的责任。此外，还有一个全面的“综合观”，该观点关注受托人报告和行为的两个方面的责任义务。1985年，最高审计机构亚洲区域组织在日本东京召开了一次交流会议，并发布了《公共受托经济责任准则》。此次日本东京宣言的口号明确指出：“公共委托责任是指受委托经营公共财产的组织或工作人员有义务报告此类资产的运行和管理状况，并承担财务管理和规划项目义务。”我国许多专家学者对“综合观”持赞同看法，如学者陈纪瑜强调公共受托责任应根据公共财务会计管理的特点，包括行为责任和报告责任。其中，行为受托责任是政府部门管理人员在管理经济资源的全过程中依照保全性、合法（规）性、经济性、效益性、效果性和社会性及控制性等要求而付出的行动与努力；报告受托责任是政府将行为责任的规划、执行过程及其结果通过特定的形式报告给委托人[36]。刘笑霞认为受公众委托、管理公共资源的政府负有履行社会公共事务管理的职能，并且有向社会公众提交报告以说明其履行情况的义务[37]。本研究也采纳“综合观”，即公共受托责任应包括报告责任和行为责任两个方面，即受托人（政府）应根据与委托人（公民和立法机构）之间的契约，完成委托人的托付工作，并将自己完成托付任务的行为报告给委托人。
公共受托责任的范围比受托（经济）责任要宽泛，不仅包括政府对管理公共财产的管理受托责任，还包括政治受托责任、法律受托责任、政府内部层级受托责任等。国外学者依据不同的划分标准，对公共受托责任的构成进行研究，具有代表性的，如斯图尔特的梯形受托责任论、贾布拉和杜维迪五种受托责任，以及罗姆塞克和达布尼克从控制源和控制度分类的四种受托责任（见表3-3）。以上学者关于公共受托责任构成的分类，可以归纳为三种类型：第一类是基于政府公共属性的政治责任，如实施政策、执行立法机构委托项目的受托责任；第二类是基于政府管理公共资源的管理责任，如政府管理绩效的受托责任、政府管理过程的受托责任；第三类是基于现有法律体系确定的政府法律责任，如政府行为的合法受托责任。(www.xing528.com)
表3-3 国外学者对公共受托责任的分类
资料来源：①Stewart J D，The Role of Information in Public Accountability，Oxford：Oxford Philip Allan，1984，pp.13-34；②Jabbra J G，Dwivedi O P，Public Service Accountability：A Comparative Perspective，West Hartford：Kumarian Press，1988；③Barbara S Romzek，Melvin J Dubnick，“Accountability in the Public Sector：Lessons from the Challenger Tragedy”，Public Administration Review，1987，47（3），pp.227-238.
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