20世纪70年代，“绩效管理”的概念出现，最开始在私营部门使用，有两个维度：一种是管理组织的整体绩效，重点是根据组织结构、工作流程等调整执行组织的发展战略[11]；另一种是管理员工个人绩效，突出组织对员工的工作业绩及其他发展的评估和奖惩[12]。早期绩效管理引入政府部门管理，主要以成本收益分析为主，具体实施的绩效管理改革有计划项目预算制度（PPBS）、目标管理（MBO）、零基预算（ZBB）等。但早期绩效改革效果不佳，学者们分析其失败的原因主要是政府部门缺乏对绩效管理技术的研究、实施绩效管理忽视了公共部门的复杂性和所处的政治环境，以及绩效管理人员培训不充分的问题[13]。20世纪80年代，随着新公共管理的出现，绩效管理开始在各国政府部门广泛实施，英国财政管理议案成为绩效管理改革的重要内容之一。该议案确定了绩效管理的宗旨，即提高政府每一个部门的绩效，并且考虑到政策目标的不同，设计不同的绩效指标体系来评估结果[14]。此时，政府绩效管理不仅关注政府使用公共资源效率的经济绩效，也关注政府提供公共服务质量的服务绩效，以及政府内部管理能力的绩效，绩效管理内容获得了显著扩大。进入20世纪90年代，伴随美国GPRA和英国《公共服务协议》的颁布，政府绩效管理呈现出制度化和法制化的发展特征。美国的GPRA确立政府绩效管理应包含战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告三个重要内容，明确界定了绩效管理和财政管理关联的内容和方式。英国的《公共服务协议》规定了地方政府公共服务协议的责任、目标和目标完成方式的三大类条款内容，并要求每年秋季政府机构向下议院提交“秋季绩效评估报告”，以分析工作成果与服务项目协议总体目标之间的差异，并对下议院和社会大众公布。
政府绩效管理理论是伴随着绩效管理在政府部门实施而不断完善和发展的，主要内容有以下三点：
一是政府绩效管理目标。政府绩效管理目标包含提升公共组织绩效、形成公共责任机制、实现层级控制等。首先，绩效管理的首要目标即提升公共组织绩效。通过分别测量组织和个人的绩效，对比预期的绩效目标；通过对绩效测量结果的奖惩、存在问题的解决，从而最终实现组织绩效的提高。其次，与绩效管理相关的责任主要有两个方面：一方面是公共组织的财政责任，另一方面是政治家的政治责任[15]。政府部门实施绩效管理是通过对公共资金及其他公共资源配置和使用的绩效测量，明确了公共组织的财政责任，同时将相关绩效信息提供给立法机构和公众，从而实现政治家和公众对政府公共部门直接控制的责任机制。此外，绩效管理作为一种与“新泰勒主义”类似的技术控制，相比较传统官僚层级能更好地规范和控制组织[16]。这种控制有两个方面：一方面是对人员控制，绩效管理系统关注雇员的注意力和行为动机，通过管理人员实施一系列组织行为来影响和激励人员，从而完成最终的组织战略目标；另一方面是绩效管理系统试图帮助公共组织计划和整合他们应该做的，并提供准确和及时的前馈和反馈[17]。
二是政府绩效测量。政府绩效测量是一个信息系统，是绩效管理的核心程序，绩效测量成功与否直接关联绩效管理系统的效率和效力[18]。绩效测量提供了对组织完成既定目标程度的评估，从而帮助管理人员辨别组织的优点和不足，明确今后组织创新方向，从而实现组织绩效提升的目标。政府绩效的测量有两种框架类型：一种是程序型框架，以界定绩效测量的程序为主，如斯科特·辛克和塔特尔·托马斯提出的绩效测量六个步骤[19]。另一种是结构型框架，以界定绩效测量的维度为主。具有代表性的有：“平衡计分卡”框架，包括财政、内部管理、顾客意愿，以及创新和学习四个测量维度[20]；“绩效金字塔”框架，包括财政、顾客满意和组织弹性三个测量维度[21]；“结果与决定因素”框架，包括财政、竞争力、资源使用效率、质量、弹性和创新六个维度[22]。其中，大部分绩效测量框架是以投入（Input）、程序（Process）、产出（Output）和结果（Outcome）为基础的“3E”测量——经济、效率和效益测量[23]，也有补充“公平性”（Equity）后为“4E”的测量框架[24]。国内学者对于政府绩效测量维度依据政府职能，提出了包括政治、经济、文化、社会四个方面的绩效测量框架[25]。
三是政府绩效管理程序。政府绩效管理包括计划、测量、监督、报告和奖惩，绩效管理程序即绩效管理活动的流程顺序。学者们对于政府绩效的管理程序提出了不同见解，表3-2列举了具有代表性的观点。
表3-2 政府绩效管理程序
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续表3-2
资料来源：①Organisation for Economic Cooperation and Development，Governance in Transition：Public Management Reforms in OECD Countries，Paris：Organisation for Economic Cooperation and Development，1995；②Pollitt C，“Integrating Financial Management and Performance Management”，OECD Journal on Budgeting，2001，1（2），pp.7-37；③Aldónio Ferreira，David Otley，“The Design and Use of Performance Management Systems：An Extended Framework for Analysis”，Management Accounting Research 20，2009，pp.263-282；④P Smith，M Goddard，“Performance Management and Operational Research：A Marriage Made in Heaven？”Journal of the Operational Research Society，2002，53（3），pp.247-255.
由表3-2所示分析得出，政府绩效的管理程序主要有：绩效目标设置，绩效测量，绩效评估，绩效信息反馈与使用。绩效目标设置，即通过确定组织目标和任务，设定绩效管理目标，并且尽可能的量化处理；绩效测量，包括确定绩效测量指标体系和测量绩效指标，根据绩效目标设计绩效测量的指标体系，并根据设计周期测量绩效；绩效评估，将绩效测量结果与绩效目标进行对比分析，从而评估组织、项目和个人绩效水平高低；绩效信息反馈与使用，运用绩效信息实施绩效奖惩，进行财政管理、人力资源管理等，从而实现组织绩效提高的目的。
政府部门实施绩效管理可以解决一些问题，但同时也会产生新的问题。如果实施不完整的绩效管理系统，将会带来错误的成就感，也会导致资源浪费和行动错误，因而不充分的绩效管理可能变成绩效管理现代化的“阿基利斯之踵”[26]。目前，对政府部门实施绩效管理的批评主要有两个方面：第一，政府绩效测量的困难。政府绩效测量困难的原因有：一是产出难以量化。由于政府组织的目标多元化、目标实现周期长、产出结果多是“非商品性”，产出难以像私营部门产出货币化的量化方式。二是绩效测量指标难以确定。政府追求公共价值的多元化、同类型政府组织由于不同层级不同区域的差异、指标制定的主观性等原因，很难用一套指标体系来测量政府部门绩效。第二，绩效管理本身也有成本。绩效管理对于政府组织管理是重要的，但它也是需要投入财政和人力成本的。绩效管理的收益来自使用绩效信息提高组织绩效，如果绩效管理的成本相对于它带来的收益较高，那么，就没有理由发展绩效管理系统[27]。但对于绩效管理收益和成本的测量是很困难的，目前还没有相关测量方式。
一个成功的政府部门绩效管理系统应该具备哪些要素？澳大利亚政府管理咨询委员会（MAC）的报告中提出成功的绩效管理系统应包含三个因素，即一致性（Alignment）、可信度（Credibility）和整合度（Integration）。一致性是指绩效管理系统框架要和组织文化、组织目标一致；可信度是指绩效管理系统要获得员工的支持和信赖，需要公平、透明和严谨的组织结构；整合度是指将组织绩效和个人绩效与组织目标整合为一体[28]。将MAC提出的三个成功要素与政府绩效管理系统四个基本环节相结合，一个成功的政府绩效管理系统应具备以下特征：一是根据组织的核心价值和目的，设置绩效目标体系；二是制定公开、透明和可量化操作的绩效测量指标体系；三是测量绩效，并根据绩效测量结果评估组织和个人绩效水平；四是根据绩效信息，实施绩效奖惩机制；五是绩效信息用于其他管理，如人力资源管理、财政管理等。
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