中国政府绩效管理法制化的研究结论

（一）中国政府绩效管理规范化和科学化运行需要以法制化的方式保障

目前，中国政府绩效管理实践中存在着一些不规范、不科学的问题。一是政府绩效管理实践价值理念存在偏差，政府绩效管理作为上级政府管控下级政府的工具属性突出，上级政府和领导确立的重点任务、重点项目是绩效评估的主要内容，而政府绩效评估指标体系与政府职能、职责履行存在一些脱节的现象^[49]。二是地方政府绩效指标制定过程出现不透明和不公开的情况，缺少对被评估者、社会公众、专家学者意见的综合和借鉴^[50]，“领导意志”“一把手意见”的痕迹明显，使得绩效指标体系的科学性受到影响^[51]。三是中国政府绩效管理的程序规范性欠缺，致使存在“重结果轻程序”“重形式轻管理”的现象。各地政府绩效管理实践中都重视依据绩效评估信息，实施对下级地区和直属部门的评优奖励和批评诫勉，但政府绩效评估的程序性内容规范不完善，致使政府绩效评估结果的公正性和科学性受到影响；诸多地区政府绩效管理实践活动，开始时声势浩大，评估活动多样，但尚未形成“评估倒逼管理”“结果倒逼过程”的政府绩效管理机制^[52]，仍处于运动式的管理阶段。

上述诸多问题出现在中国政府绩效管理实践中的主要原因，是政府绩效管理缺乏科学性和规范性的刚性制度构建。目前，中国政府绩效管理实践主要依靠上级政府和领导的行政推动，并且由于实践中上级的主观性，导致政府绩效管理实施效果受到一定损害。政府绩效管理作为科学的管理方式，从绩效目标设置，到绩效测量和评估、绩效结果信息运用的整个过程中，需要科学化设计、规范化运行、持续性发展。法制化作为政府治理中最稳定、最可靠的方式，具有更强的稳定性和强制执行性，有利于推行政府绩效管理制度的实现；有利于将科学化和规范化的政府绩效管理制度设计用法律的形式加以固定，并将已经积累的成熟经验广泛推广。

（二）中国政府绩效管理中行政权力的行使需要由法律予以规制

行政法治理论认为，政府的一切行政管理活动都要纳入法律的考量范畴，因为政府权力来源于法律，法律为行政权力的行使设定了界限^[53]。政府行政权力作为最基本的公权力类型，各级各类国家政府机关都是公权力的组织载体^[54]。依法行政，不仅是行政法的基本原则，也是我国依法治国的基本国策的重要内容。政府绩效管理过程中，政府运用行政权力进行政府绩效目标设定、政府绩效测量、政府绩效信息使用等，具体可分类为管理权、组织权和评价权^[55]，或分为目标设定权、评估检查权、激励分配权^[56]。这些行政权力配置的科学性、行政权力运行的规范程度、行政权力监督的有效性，对政府绩效管理导向的科学性、政府绩效测量结果的公正性、政府绩效信息应用的合理性、被评估对象的权利保障等均产生影响，直接关系到政府绩效管理的权威性、有效性和持续性。(www.xing528.com)

目前，中国政府绩效管理实践中权力配置不够清晰。例如，管理权和组织权被分割在不同的单位行使；综合办公室、纪委监察、人事部门等，围绕政府绩效管理组织权的博弈及争取部门权力最大化，已成为政府绩效管理的现实矛盾^[57]。因此，首先，需要以法制化的方式，对政府绩效管理中不同类型的行政权力进行科学化的配置，并规定相对应的行政职责，保障其权力行使主体的权威性，使政府绩效管理领导机构的管理权和组织部门的组织权得以合理划分和顺畅行使。其次，我国政府绩效评估中评估权力的规范化运行，包括政府绩效评估程序、政府绩效评估主体选择、政府绩效评估方法等环节，对政府绩效评估结果的公正性和有效性有直接影响，从而对被评估对象（组织整体或个人）的权利产生直接影响，如奖励或者责任承担。因此，有观点提出政府绩效评估之所以需要法治，最为根本的原因是评估权的存在，以及评估权在整个绩效评估过程中所发挥的决定性作用^[58]。此外，由于评估权力的权威性和强制性会对被评估对象的权利产生影响，因此，需要明确被评估对象权利救济的途径和方式。法律救济作为最主要的权利救济方法，是依据法律方式对被评估对象受到损害的权利进行救济。法律救济首先应有法可依，需要对政府绩效评估予以法制化的规范。因此，对政府绩效管理中行政权力的运行以法制化方式规范，是实施依法行政的国策的基本要求，也是我国全面推进依法治国和依法行政的必然要求，更是保障政府绩效管理权威性和有效性的制度手段。

（三）中国政府绩效信息公开需要法制化的方式保障

政府的合法性源于政府承担了公共受托责任，并负有履行受托义务的行为责任和向委托人（公众和立法机构）说明其行为正当性的报告责任^[59]。政府绩效信息是政府履行职责情况的信息源，西方国家非常注重政府绩效信息公开的立法，出台相关的法律制度以保障公众获取政府绩效信息资源的权利及深度共享信息资源^[60]。党的十八大报告中提出“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”“把权力关进制度的笼子”，从而推动我国民主与法治建设。知情权是监督的前提和基础^[61]，政府绩效信息公开使得公众可以低成本、无障碍、无歧视地获得绩效信息，对促进公众对政府机构及人员的公共问责、社会监督都有重要的作用^[62]，能有效推进我国行政民主与法治建设。国务院制定并颁布的行政法规《政府信息公开条例》自2008年5月1日起实施，条例提出“为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政”，为此，此条例为政府绩效管理的法制化提供了成文法渊源。

目前，中国政府绩效信息公开程度较低。政府信息公开程度受到内部领导主观意愿和外部多重压力的共同作用^[63]，而信息公开制度建设的不足影响信息公开的质量和效率^[64]。中国地方政府绩效信息公开度和透明度不足，政府绩效信息的不公开或公开不完整、不及时仍是实践的主流^[65]，这不仅阻碍了公众对政府绩效的知情和监督，降低了公众有效参与的程度，阻碍了公众和社会对政府行政的有效监督，而且降低了政府绩效管理向公众报告其行为正当性和有效性责任的实现程度。因此，通过政府绩效管理法制化的方式，将政府绩效信息公开的内容、方式、程序和组织体系予以制度性确定，可以有效地保障政府绩效管理的透明公开，实现公民和社会对政府行政的有效监督，实现我国民主法治建设的要求。