中国政府绩效管理法制化研究：特征与差异

上述我国具有代表性的政府绩效管理的五种模式，在发展初期强调的侧重点不同，有的是对目标责任的分解和考评，有的是关注行政效能监察和考核，有的是引入公民评议政府绩效，有的是强调对重点工作的监督验收。然而，通过对政府绩效管理的五种模式的比较分析，可以发现目前五种模式出现了趋同化的共性特征，但政府绩效管理发展程度则存在差异。

（一）政府绩效管理的五种模式的共性特征

目前，政府绩效管理的五种模式在功能定位、绩效评估主体构成、绩效评估方法选择、绩效信息使用四个方面的相似度高。具体如下：

一是政府绩效管理的“控制性”功能突出，在政府行政系统内“自上而下”地推动政府绩效评估。目前，政府绩效管理的五种模式都是由上级政府设定绩效目标和绩效目标的水平，制定绩效指标体系，低层级政府及行政人员负责落实绩效目标。从现实角度出发，中国政府绩效管理定位于“绩效导向的目标管理”，成为上级控制下级的一种理性工具，也符合目前我国“自上而下”的行政层级管理体制^[35]。

二是政府绩效评估主体构成趋同。政府绩效管理的五种模式中，包含的绩效评估主体主要有三类，即政府领导、政府机构和社会公众。政府绩效评估主体从过去单一的“上级评价下级”的组织内部评价，演变为社会公众参与的多元化评估主体的政府绩效评估。政府绩效评价中的社会公众参与，与政府的治理理念和目标的改变有很大关联性^[36]，政府的管理目标由追求单一的经济效益向追求人和社会的全面发展转变。而从利益相关者角度出发，政府绩效利益相关者是与特定政府工作业绩和成效享有一种或多种利益关系的个体或群体，而中国政府在社会经济中的主导作用和角色定位，决定了政府绩效利益相关者具有广泛性^[37]。因此，广泛的社会公众参与构成了政府绩效评价主体之一，也体现了政府公共行政过程的开放性。但是，五种模式中，社会公众评议政府行为的权重比例较低，在10%～30%之间，而政府内部评价主体仍占较大权重比例。

三是综合运用定性和定量的政府绩效评价方法。政府绩效评价作为一种科学管理方法，通过科学的绩效评价方法测量政府绩效目标的完成程度，达到政府绩效评价的科学性，完成政府绩效管理的目标。目前，地方政府绩效管理的五种模式中都采用了指标考核、公众评议和察访核验三种政府绩效评价方法，通过量化的绩效指标测量政府绩效、公众满意度，从而评价政府提供公共服务的水平。如何选择政府绩效评估方法，是政府绩效评估实施中一个核心问题，因此，政府绩效评估方法选择的科学性，直接关系到评估结论的科学性和正当性。然而，由于政府组织目标的多元性、政府产出的公共性，以及非市场化的制度结构，使得单一的定量化绩效评价方法存在局限；同时，信息不对称及其他主、客观原因，也导致社会公众的主观定性评价只侧重从外部形象感知和个人接受服务的角度，从这个角度对政府公共服务绩效进行评价，从而不能对政府绩效作出科学和全面的评价^[38]。因此，综合运用定量指标考核和定性公众评议，成为地方政府绩效评价方法的主要选择模式。

四是政府绩效信息主要用于政府组织的评比排名和奖励惩戒方面，且政府绩效信息公开程度很低。地方政府绩效管理的五种模式中，政府绩效信息使用主要集中于“打分—排名—发奖惩”式的日常管理，而缺少依据绩效信息完善政府绩效管理系统的方式，以及对政府管理进行调整和完善的使用。关于如何使用政府绩效信息在领导干部的人事管理、行政问责的关联、绩效预算中的使用，由于缺乏相关详细的配套措施，导致政府绩效信息使用的范围有限，目前主要作为事后监督和惩戒的手段。此外，地方政府绩效管理的五种模式中，政府绩效信息公开程度低。由于我国地方政府缺乏固定和持久的政府绩效信息网络公开平台，缺乏政府绩效信息公开的制度保障，导致地方政府绩效信息总体公开程度不足、透明度偏低^[39]，大多政府绩效信息只在政府内部公开或者只有部分内容向公众公开。

（二）政府绩效管理的五种模式间的差异

政府绩效管理的五种模式间的差异，主要表现为政府绩效管理的组织主体、政府绩效指标体系构成、政府绩效管理法制化程度三个方面。

第一，政府绩效管理的组织主体的机构设置归属不一，且专业化程度也存在差异。(www.xing528.com)

首先，目前，政府绩效管理的五种模式中，除了杭州市政府绩效管理组织主体是由独立编制的专业机构实施，其他地区都是在特定政府部门下设办公机构负责具体组织实施，组织机构下设在如纪委监察、人事、综合办公室等部门。政府绩效管理组织机构设立的不同，主要是由于不同地区的政府绩效管理工作都是在沿袭原有地方行政考核制度的基础上开展，故而组织机构设置也按照原有行政考核机构设立。例如，福建省政府绩效管理沿袭原有效能建设，政府绩效管理的组织机构设立在福建省纪检监察厅；青岛市的政府绩效管理与原本青岛市的目标管理责任制结合，因此，政府绩效管理组织机构仍然设立在原有青岛市考核办，命名为“目标绩效考核办”。这一方面反映出地方政府绩效管理实践中对原有行政考核系统的路径依赖，对于政府绩效管理的认识和定位仍然保存着原有政绩考核的认识，如有的侧重于目标考核，有的侧重于事后效能检查和监督等；另一方面，组织主体的机构设置不统一，也反映出地方政府绩效管理中不同政府部门对于绩效管理组织权的博弈，争夺各自部门权力最大化已成为政府绩效管理的现实矛盾^[40]。

其次，政府绩效管理组织主体的专业化水平差异明显。目前，仅有杭州市设置了杭州市综合考评委员会（绩效委员会）办公室，是专门负责党政机关综合考评和绩效管理的职能部门。该部门并非一般性协调机构而是作为政府常设办事机构，从而有效树立政府绩效管理的权威性，促进政府绩效管理以更专业化的方式持续性开展。然而，其他四种模式中，政府绩效管理组织主体都是作为协调性机构挂靠在纪检、省（市）机关办公室。这些协调性组织由不同政府职能部门、不同专业人员组成来完成绩效评估及管理工作。由于组织主体机构的人、财、物都不固定，未单独专门成立部门赋予组织权^[41]，因此，政府绩效管理的权威性和持久性受到影响，其专业化水平明显低于专门设立组织主体的地区。

第二，政府绩效指标权重差异较大。

政府绩效管理的五种模式的一级指标体系构成的维度相似。例如，地方政府绩效指标体系主要包括经济建设、文化建设、社会管理和公共服务等维度；地方政府职能部门指标体系主要包括行政业绩、行政效率、职能指标。但是，五种模式间政府绩效指标的权重差异较大，尤其是经济类指标和公共服务类指标比重的差异明显。例如，深圳市经济调节指标权重仅为10%，而公共服务类指标权重为50%；而其他四种模式的经济发展类指标权重都在30%以上，公共服务类指标权重则在20～30%之间。政府绩效管理的五种模式间的绩效指标权重差异，主要是由于地区间经济发展水平不同。经济发展水平较高地区，绩效指标体系更侧重社会和生态环境的全面发展，而经济发展指标比重相对较低。

第三，政府绩效管理法制化程度不一。

目前，五个地区的政府绩效管理法制化程度不一，分别由地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件来规范。地方政府绩效管理法制化程度的差异由两个主要的方面造成，即各地区政府绩效管理发展实践经验积累和法制化准备程度的不同。

首先，政府绩效管理及评估持续时间长、实践经验积累丰富的地区，法制化程度较高。福建省和杭州市出台政府绩效管理地方性法规并不是偶然，因为出台政府绩效管理地方性法规是一种立法活动。立法不是在制造法律、发明法律，而仅仅是在表述法律^[42]，是将政府绩效管理客观的内在规律和实践经验表现在现行法律之中。福建省和杭州市两个地区政府绩效评估实践的时间跨度长，经验丰富，并且绩效管理的配套制度和规范相对完整，为该地区政府绩效管理专门化立法提供了重要的实践基础。例如，杭州市从“满意和不满意单位评议”，发展到综合考核评价体制建立，直至现在的政府绩效管理阶段，历经了20多年的政府绩效管理考核探索^[43]。杭州市不仅在多年政府绩效评价实践中积累了丰富经验，而且在配套制度中成立专门管理机构、出台各类政府部门绩效评估方案及实施细则，有效地提高了政府绩效管理的规范性和科学性，为制定专门化的绩效立法提供了重要的实践经验和配套制度准备。

其次，法制化准备与否和准备程度影响了政府绩效管理的法制化进程。法制化作为一种法律的实现过程，依据预期法律目的制定法律规范，从而形成法律秩序^[44]。其中，法律规范的制定成为法制化的重要标志。法律规范的制定需要立法的准备和规划，此阶段工作的成效直接关系到法的价值能否真正实现，关系到法的质量和实效性。在我国法的制定过程中，立法准备阶段几乎起到决定性作用^[45]。目前，政府绩效管理的五种模式中，青岛市自1998年创造性地将督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合，形成了“青岛模式”^[46]；自2006年开始，引入公众评议主体实施“民考官”制度，并委托独立第三方组织实施，在分类化考核、民主化考核等方面形成了制度设计和实践经验^[47]。但是，青岛市作为第一批国务院批准的拥有地方立法权的18个较大城市之一，却一直未在政府绩效评估及管理方面有立法准备，因而其法制化程度明显低于同样有长期实践经验，但有明确法制化准备和立法规划的福建省和杭州市。

此外，相对于青岛市20多年的政府绩效管理实践而言，深圳市政府绩效管理发展较晚，但从实施开始一直注重规范化和法制化建设。2009年出台《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》及配套的“1+3”文件。2010年《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》提出“推动政府绩效管理工作立法，树立绩效管理工作的权威性和严肃性，推动绩效管理工作的规范化、常态化和刚性化”。深圳市出台地方政府规章，并且规划政府绩效管理的地方性法规出台，形成的绩效指标体系具有层次更加清晰、逻辑更加严密的特征；同时，深圳市明确绩效管理结果的运用，促进政府绩效管理的规范化和持续性发展。由此可见，法制化筹划及立法规划与否，是政府绩效管理法制化程度存在差异的另一个重要原因。