政府绩效管理的实践演变 - 中国政府绩效管理法制化研究

在新公共管理运动的浪潮中，西方国家为提高行政效率、促进公共资源的高效配置、直接回应公众诉求，引入私营部门的绩效管理理念，对政府行政行为实施绩效管理与评估。我国自改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，相关政府也一直在实施行政管理体制改革，同时借鉴和引入国际通行的新型管理机制、管理技术和工具，着力提高政府效能。在西方国家政府绩效管理理论与实践的影响下，中国引入现代意义的政府绩效管理及评估活动，对政府整体组织绩效进行评价和管理。历经30多年的发展，中国地方政府积极开展各种形式的政府绩效管理及评价的实践探索，开拓了一条具有中国特色的政府绩效管理道路。

目前国内学术界对于这个时期政府绩效管理的历史演变进行了分阶段研究，本研究选取其中具有一定代表性的阶段划分类型（见表2-2）。

表2-2　我国学界部分专家对我国政府绩效管理实践阶段的划分

资料来源：①包国宪：《中国政府绩效管理：理论与实践》，载《第四届政府绩效管理与绩效领导国际学术会议论文》，第1～3页；②周志忍：《公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思》，载《兰州大学学报（社会科学版）》2007年第1期，第26～33页；③蓝志勇、胡税根：《中国政府绩效评估：理论与实践》，载《政治学研究》2008年第3期，第106～116页。

表2-2中列举的我国学界部分专家，对于中国政府绩效管理历史演变的三种阶段的划分的相同之处在于：一是都以“目标责任制”这一绩效考核类型，作为我国政府绩效管理实践初始阶段的典型代表。二是都以21世纪初我国新型施政理念和治理模式转变下，各地方政府的实践作为一个新的阶段起始。不同之处在于：基于不同的划分标准，划分阶段数不同。包国宪基于政府绩效评估组织权和评价权的不同组合，对我国政府绩效评价模式进行分类，提出了考核型、民意调查型、决策型、治理型、参与型和监督型六种管理模式，并根据六种模式出现的时间序列，将我国政府绩效管理划分为四个阶段。周志忍、蓝志勇和胡税根则划分为三个阶段。周志忍以政府执政理念的变迁为依据，蓝志勇和胡税根以政府绩效实践模式的变化为依据，但划分阶段时间跨度相似，反映出中国政府绩效管理变迁与政府执政理念变化的一致性。

参照以上专家对中国政府绩效管理历史演进阶段的划分，本研究将中国政府绩效管理实践分为探索阶段（1978年—2003年）和深化阶段（2004年至今）两个阶段。1978年党的十一届三中全会后我国实施改革开放，开始引入具有现代意义的政府绩效评估。因此，这是中国政府绩效管理实践的开端。此后，“绩效评估”的概念在2004年的国务院正式文件中首次使用，代表了中央政府官方和社会对绩效评估的认可^[10]。另外，党中央提出“科学发展观”是建立在“全面、协调、可持续发展的基础上，促进经济、社会和人的全面发展”。政府绩效管理实践在“科学发展观”的背景下，其绩效管理目的、绩效评估内容、绩效评估方式，以及绩效信息的运用都出现了新的模式。本研究对两个阶段分别梳理了中国政府绩效管理的政治经济环境、政府绩效管理目标和实践类型，以此来分析中国政府绩效管理实践的演变轨迹和特征。

（一）探索阶段（1978年—2003年）

在国家战略以经济建设为中心和政府职能转变的背景下，中国政府绩效管理的引入和实践，是为了以更有效率的政府管理方式适应改革的要求。中国自1978年确立了社会主义现代化建设的发展战略以来，明确以经济建设为中心，从计划经济体制逐步向市场经济体制转变。与此相对应，各级政府职能重心也发生了根本转变，由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能^[11]。为了更好地促进经济体制改革，1988年党中央首次提出“转变政府职能”，通过实施相应的政府机构改革调整行政组织结构，实现政企分开，以政府经济职能的转变为中心。自此，我国地方政府引入西方政府管理方式和工具，开始探索性地实施政府绩效评估。

这一时期，我国政府绩效管理的主要目标是提升政府行政效率和效能，增加民众对政府服务的满意度。政府绩效管理实践主要体现为三种模式：一是目标责任制为主的政府绩效管理模式。目标责任制是典型的“任务导向型”的政府绩效评估模式^[12]，它将督查检核和政绩考核结合起来，上级政府通过对工作目标的层层分解，要求下级政府按照可量化的考核指标完成任务。20世纪90年代初，青岛市提出“责任制衡的刚性化执行机制”“督查考核的制度化监督机制”“奖惩兑现的导向化激励机制”，成为目标责任考核模式的代表。二是效能建设模式。效能建设在效能监察活动的基础上，以提高效能为目的，强化主体责任和作用，形成综合性、系统性的政府工作机制^[13]。此模式于20世纪90年代中期始于福建省漳州市，后在福建省委、省政府推动下，在福建全省实施。三是公众评议模式。政府部门为提高行政效率和公众对政府部门的满意度，组织公众作为政府绩效评价主体，对政府办事效率、服务态度、服务质量进行评价。此种模式是以“自上而下”的方式，通过外部的评价主体评估政府绩效，体现了公民满意原则。从20世纪90年代后期开始，公众评议模式的政府绩效评估在我国广泛开展，如山东省烟台市实施的“社会服务承诺制”，珠海市、沈阳市、南京市等开展的类似“万人评政府”活动等。

我国政府绩效管理探索阶段，是现代意义的政府绩效管理从无到有的过程。主要是由地方政府自发性地通过引进国外政府绩效管理及评估的理念和方法，探索“如何有效地提高行政效率、如何有效地履行行政职责、如何有效地改善公共服务的质量”等方法，并为后来我国在大范围内实施政府绩效管理提供了重要的经验和可借鉴的选择模式。(www.xing528.com)

（二）深化阶段（2004年至今）

在国务院2004年发布的《全面推进依法行政工作纲要》中，提出了积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。绩效评估首次出现在中央政府的官方文件中，该纲要指出，要树立科学的发展观和正确的政治绩效观，就必须着重研究和建立“科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评估体系”。自此，政府绩效评估得到了中央政府的认可和推动，评价领域从执法领域、公共服务评价领域拓展至整个政府的行政活动。在科学发展观和经济社会全面发展的要求下，诸多地方政府开展了多种形式的政府绩效管理实践，政府绩效管理实践进入了快速发展阶段。

在科学发展观和经济社会发展全面深化改革的背景下，这一时期，政府绩效管理的原始实践模式不断完善，并得到了较大规模的实施。根据中央纪委监察部绩效管理监察室的统计，截至2012年年底，全国27个省、自治区、直辖市开展了不同程度的政府绩效管理。此外，探索政府绩效管理实践的新形式也在不断涌现。例如，2004年，甘肃省的非公有制企业对政府绩效进行了审查，并引入了第三方——兰州大学地方政府绩效评估中心来组织和实施本次绩效评估活动；2009年，湖南省以督促验收重点工作为中心，实施政府绩效评估活动；2004年，深圳市在原有效能监察的基础上，引入新公共管理理念，实施全面政府绩效管理实践。

在我国政府绩效管理实践的深化阶段，政府绩效管理的实践范围从局部地区拓展到全国大部分地区（27个省、自治区、直辖市），政府绩效管理的科学化和规范化都有了更深入的改进，具体表现为以下四点：一是中央政府的推动，使得地方政府绩效管理实践获得中央高层认可。中央政府在工作报告中提出“科学发展观”的实施要通过政府绩效评估；2008年颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中进一步指出“推行政府绩效管理和行政问责制度”；党的十七大报告中提出“提高政府效能，完善政府绩效管理体系”“建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系”等。这些政策的出台均表明地方政府绩效管理实践已获得中央高层认可，同时，可持续的社会全面发展成为政府的行政目标，也为政府绩效目标的设置提供了明确的发展方向。二是政府绩效管理方法和技术，更注重综合型评估和定量化指标体系。政府绩效评估逐步改变单纯的GDP评估，考评项目分为经济发展、社会发展、生态环境等多个维度，从而综合评估政府绩效，体现了“科学发展观”的基本要求^[14]。此外，评估指标体系的定量化，可做到尽可能减少个人主观评判，增加科学的量化指标评估。三是地方政府绩效管理中第三方机构的引入，增强了政府绩效管理的科学性和透明度。第三方机构要么是组织实施政府绩效评价，如组织社会公众评议政府绩效、组织非公有制企业评议政府绩效等；要么是作为评价主体进行特定领域的专业性评估，如对政府特色创新的专业评价等。四是地方政府绩效管理法制化探索，提供了政府绩效管理发展的制度保障。目前我国政府绩效管理尚未有中央立法，而2009年《哈尔滨市政府绩效管理条例》、2015年《杭州市绩效管理条例》的颁布，是地方政府绩效管理法制化的重要体现，是地方政府探索法制化的发展路径，是保障政府绩效管理实践规范性和持续性发展的良好举措。

综上所述，自改革开放以来，中国政府绩效管理仅历时发展30多年，起步较晚，其历史演变轨迹同党中央不同时期提出的执政理念的变化、政府职能转变的要求相关性高。中国政府绩效管理及评估实践，从“自上而下”的自评估，拓展到增加了公民参与的“自下而上”的外部评估，体现了政府执政理念从内部管制向公共治理的转变；政府绩效评估的目标，从初期主要关注经济增长，发展到后来的注重包括经济、政治、文化、社会、生态文明的全面发展。虽然我国政府绩效管理发展历程短，但由于各地方政府的积极投入，以及中央政府后期的认可和推动，形成了具有代表性的多种实践模式，主要呈现出以下三个特征：

一是政府绩效管理的目标随着我国政府职能的转变而发生变化。

随着我国社会的经济发展，中央高层对政府职能的认识、社会公众对政府职能的期待也随之发生改变。如从改革开放前的政府统治职能，向改革开放后经济管理职能、公共服务职能、社会保障职能、环境维护职能等的转变。政府绩效管理是政府管理方式之一，无论是在领导干部考核，还是在政府组织绩效评估中，其管理目标都随着政府职能的转变而变化，突出体现在政府绩效评估指标体系上。例如，政府绩效评估指标体系，在经济、效率、效益的基础上，增加了公众满意度、环境保护、司法公正等多个维度。随着我国社会利益群体和利益诉求的多元化，未来我国政府绩效管理的目标也将持续多元化拓展。

二是我国政府绩效管理的控制属性大于管理属性。

我国政府绩效管理在统一的行政人事管理系统中发展，由于中央控制省级政府的人事任免，省级政府控制其区域内的人事任免，因此，高层级政府通过对绩效目标的层层分解并量化的方式传导给下级，实际上强化了中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的控制。政府绩效管理实质上强化了党的“一元化”人事任命，以此确保领导层政策的实施^[15]。政府绩效管理通过对绩效信息的公开和使用，有效地提升了政府行政效率和公信力的管理属性，但是实践中并未很好实现。

三是地方政府绩效管理的“自发性”和“非持续性”并存。

中国政府绩效管理实践发展主要是由地方政府自发性的积极探索为起步，2004年之后得到中央高层认可和推动后，各地区政府探索形成了多样化的政府绩效管理模式。然而，地方政府积极的“自发性”探索实践后，也出现了“非持续性”的现象。例如，甘肃省的第三方评价模式，曾获得全国的广泛关注和理论界的认可，然而实施两年后就未再持续开展。政府绩效管理的“非持续性”与地方政府领导人是否关注紧密相关，也反映出部分地方政府绩效管理尚未进入制度化发展的轨道，受人为因素影响较大。