国外政府绩效管理法制化研究的现状：中国的成果

从SSCI数据库来看，近十几年有关国外政府绩效管理法制化研究主要聚焦于四个问题：政府绩效管理法制化的目的，政府绩效管理立法的主要内容，政府绩效管理法案的实施效果，政府绩效管理法制化的国际比较。

（一）政府绩效管理法制化的目的

首先，各国通过法制化的方式将绩效管理的理念和内容融入了政府管理体系中，形成追求绩效（产出或结果）的新管理方式，法制化也保证了政府绩效管理规范化和制度化的运行。贝丽尔·雷丁指出美国GPRA目的是激励政府绩效改革、促使政府机构关注项目结果、服务质量和顾客满意度、帮助行政管理人员提高服务水平、促进联邦政府内部管理，以及通过绩效信息来提高国会的决策水平^[84]。澳大利亚政府管理咨询委员会（Management Advisory Committee，简称MAC）的研究报告提出，澳大利亚《公共服务法案1999》（Public Service Act 1999，简称PSA）中有关绩效管理系统的内容，其目的是促进个人和组织绩效、关联个人工作绩效和政府激励、提供测量个人绩效和责任的方法等^[85]。工藤裕子提出日本《政府政策评价法》（The Government Policy Evaluation Act，简称GPEA）所构建的政策评估法律框架，是遵循效率、效力、透明度、责任和顾客满意的新公共管理理念，以政策评估为改革的重要内容和工具^[86]。文亨镐提出韩国《政府绩效评估框架法案》（The Government Performance Evaluation Framework Act，简称GPEFA）旨在提高政府决策的质量和透明度、加强办事的效率和有效性、促进政府行政结果对公民负责、提高政府公信力和减少各类评估的行政成本^[87]。

其次，政府绩效管理是一种政府组织的管理方式，也是涉及财政系统、公共责任系统的管理系统。因此，通过政府绩效管理立法将绩效和财政预算系统、责任系统等关联，是实施政府绩效管理的重要途径，也是政府绩效管理立法的重要目的之一。詹姆斯·考茨等认为GPRA是由国会将商业组织所要求的目的和目标融入所有的联邦政府，试图将联邦政府的绩效和预算关联起来^[88]。

（二）政府绩效管理立法的主要内容

各国政府绩效管理法案的主要内容涉及政府绩效管理体系，因此，立法文本内容包括政府绩效管理的内容体系和程序要素。如格罗兹克·沃尔特认为战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告是构成美国GPRA的三大基石^[89]。贝丽尔·雷丁提出GPRA包含的程序和古典理性计划方法步骤相似，包括：行政机构定义组织目的，设置组织目标，设计完成目标的战略计划，建立绩效测量体系，构建依据绩效结果的责任体系，设立依据组织目标的奖励体系^[90]。澳大利亚政府管理咨询委员会（MAC）的研究报告指出，澳大利亚PSA和《澳大利亚公共服务委员会指南2013》（Australian Public Service Commissioner’s Directions 2013，简称APSCD）中，对于每个政府组织构建绩效管理系统提出了三个要求：一是一致性，即绩效管理系统和组织目标一致；二是公信力，即建立绩效管理系统公平、透明、严谨，以此来吸引和获得员工的支持；三是整合力，即将个人和团队绩效与组织目标整合^[91]。山中弘信指出日本GPEA规定的内容有：政府绩效评估的对象、标准、方法、类型，评估结果提交国会后对政策制定形成的反馈，评估结果的公开方式等^[92]。高雄乔指出韩国GPEFA是整合韩国原有各类绩效评估的重要基石，评估领域涉及政府主要政策、财政管理、组织管理、人力资源管理和电子政务评估，且法案的大部分内容是与政府绩效评估的程序相关^[93]。

政府绩效管理系统作用的发挥，不仅涉及绩效管理构建，而且要和其他系统关联。因此，法案的内容还涉及如何将政府绩效管理系统与其他政府系统关联，尤其是和绩效预算系统、人力资源管理系统关联。罗伯特·马丁·麦克纳布和弗朗索瓦·梅莱斯认为正是由于行政管理自身的复杂性、过去的管理改革缺乏对管理、成本、信息系统和制度激励的投入，改革努力都归于失败，而GPRA试图将绩效管理和绩效预算技术引入美国联邦政府，奠定了当前美国绩效导向改革的基础，特别是改变了联邦政府预算从投入到产出的结果^[94]。田中弘明提出日本GPEA虽然没有明确的绩效和预算管理机制，但是要求各部即使没有授权，也要将政策评估结果反映在政策和预算规划中^[95]。

国内学者对国外政府绩效管理的法制化研究主要集中于此部分，并主要以美国政府绩效立法为主。吴建南^[96]、林鸿潮^[97]、何文盛^[98]等对美国GPRA及《政府绩效与结果法案修正案》（Government Performance and Results Act Modernization Act of 2010，简称GPRAMA）内容进行了述评和比较，分析了美国联邦政府绩效管理发展的主要特征与核心内容，认为进行绩效立法是保障美国联邦政府绩效管理持续推进的重要基础。

（三）政府绩效管理法案的实施效果

政府绩效管理相关法案的实施效果是学者们研究的重点，研究成果也相对较多。政府绩效管理法案的实施效果研究，主要涉及对行政人员影响、对组织管理方式影响、对组织绩效的影响，以及对财政预算的影响四个方面。(www.xing528.com)

一是政府绩效管理法案的实施促进了行政人员了解和实施绩效管理，但个人绩效提高不显著。詹姆斯·考茨认为GPRA的实施对联邦政府的行政人员影响十分显著，行政人员得以重新思考项目目的、顾客产出的测量结果。此外，他们变得更加关心数据的可靠性、可比性和标准化^[99]。但是，该法案实施后对行政人员个人绩效提高的影响并不显著。唐纳德·莫伊尼汉等通过研究GPRAMA在实施后，联邦政府人员工作态度的实证调查认为，个人绩效提高效果不乐观，也没有促进行政人员使用绩效信息^[100]。澳大利亚国家审计署（Australian National Audit Office，简称ANAO）报告也认为PSA的个人绩效奖金制度的实施没有体现优秀员工的绩效^[101]。

二是政府绩效管理法案的实施促使政府组织关注组织绩效提高，并实施绩效测量。各国实施绩效管理法案后，相关政府组织开始按照法案要求实施绩效管理，评估组织绩效依据绩效指标，期待以此来提高组织绩效。霍克堂通过对澳大利亚四个政府机构的有关绩效测量和实践报告文件的内容分析，认为绩效管理系统已成为政府部门战略计划和管理框架的中心推动力，绩效测量和报告中的经济、效率、效益和公共组织竞争力测量成为最重要的测量要素^[102]。佐佐木凉分析日本GPEA法案实施的效果，认为政策图表在每个政府部门都得以应用；政策目标变得更加以结果为导向，有更多的定量测量，评估结果被政策和预算规划充分利用^[103]。田中弘明通过对日本地方政府实施GPEA法案调查，分析日本地方政府实施绩效测量系统的数量、目标、类型和结果，认为日本地方政府特别是县域级绩效测量已经很普遍，且大部分为项目测量^[104]。

三是绩效管理法案的实施有助于政府组织绩效的提高，但受原有政治系统影响，组织绩效水平提高受限。各国实施绩效管理法案，提高政府组织绩效是其目标之一，但政府绩效管理仍然是在原有的政治体制内运行，因此，法案的实施对于组织绩效的提高受到原有政治制度的限制。阿尔弗雷德以美国毒品滥用和精神健康服务管理局（Substance Abuse and Mental Heath Services Administration，简称SAMHSA）为例，研究发现GPRA实施中遇到的挑战主要来自不同部门间各自为政及相互竞争，以及联邦政府和州政府在管理项目中各自的职责关系，还有平衡不同利益集团的利益要求，这些挑战使得GPRA的挑战主要是权力在不同的政治行动者之间的重新分配^[105]。工藤裕子提出日本GPEA的框架及实施系统的设计都只是在政府内部进行，没有引入外部第三方监督，特别是公民参与，GPEA仅仅关注管理技术因素，因而导致日本政府新公共管理改革也是不完整的^[106]。

此外，学者们认为绩效管理法案实施效果不佳，另一个原因是政府绩效管理所要求的垂直绩效管理体系与实际分散政府组织机构间存在冲突。唐纳·霍洛韦等通过调查西澳大利亚州政府部门实施关键绩效指标认为，目前联邦政府实施垂直的绩效指标体系损害了澳大利亚公共服务系统原有的分布式结构^[107]。小池修等认为日本GPEA实施效果不如人意，是由于日本中央集权的政府体制和政策评估的弹性化和分权化要求之间的矛盾引起的，并提出要提高日本政府政策评估效力，就不可避免地需要进行预算程序的改革和打破部门间平行合作的制度阻碍^[108]。金周焕认为韩国GPEFA法案实施后没有很好地提高政府组织绩效，主要是由于绩效管理系统强调部门间竞争，没有促进部门间的合作和协作；只强调组织“做事就对”，而不是“做对的事”^[109]。

四是绩效管理法案实施后，未能使绩效信息与政府预算直接关联。公共财政预算部门使用绩效信息，公共财政预算结果受绩效信息的影响程度直接反映了绩效管理与财政预算关联的成功与否，也影响到绩效管理的实施效果。美国和澳大利亚的绩效管理法案明确提出绩效信息在预算部门使用，但是目前实施效果并不理想。乔纳森·布鲁尔认为美国GPRA的法律性框架、战略计划和结果测量这些特点都有助于法案的成功，但其实施中也明显暴露出两个缺点，即绩效预算试点没有成功，没有将国会和政府工作真正连接起来。这些缺点将提高GPRA失败的风险，将会使其变成一个空洞的法律文案和报告^[110]。贝丽尔·雷丁认为GPRA的实施并没有涉及政府行政决策过程的核心。在实际操作过程中，绩效结果与预算关联不够紧密，致使大多数政府机构没有动机和压力去提高绩效^[111]。

（四）政府绩效管理法制化的国际比较

有关政府绩效管理法制化比较的研究文献，主要集中于比较各国法案内容、法案实施环境等，以此来分析各国实施绩效管理立法后的效果差异及原因，并提出针对某国绩效法案的具体完善建议。由于最早实施政府绩效管理立法的国家是美国，各国间的比较以美国为比较对象的较多。

山本博比较日本和美国两国的绩效管理立法，认为日本GPEA和美国GPRA在实施绩效测量、公开绩效测量结果的报告、使用定量标准来测量绩效、关注效果而不是产出、采用结果导向评估框架等方面都有相似之处^[112]。佳木刚指出两者在关键的环节却是不同。美国的GPRA要求绩效与预算系统关联，并且规定了组织机构和方法，但是日本的GPEA则没有^[113]。杨正顺等比较韩国、美国和日本的绩效管理法案，通过比较四个因素，即总统（或总理）的影响力、绩效管理系统运行的制度化水平、绩效管理透明度和责任性，以及国会使用绩效反馈系统水平，认为韩国构建的绩效管理系统更类似于美国，对比日本更为严格，提出将来韩国的绩效法案修改方向应该更类似于美国的绩效系统，因为美国的更为科学严密^[114]。美国和澳大利亚虽然都属于英语语系的发达国家，但两国绩效管理法案在立法方式、制度环境方面存在很大不同。贝丽尔·雷丁通过对比政府绩效管理的法制结构和内容、产出及程序、数据系统的有效性、责任分配等，认为尽管使用了相同的词汇和类似的程序，但两个国家还是存在显著的不同，这些不同主要是来自自身环境的不同^[115]。国内学者袁娟等比较日本和美国两国的政府绩效，评估两国立法具有公民导向、结果导向、可量化、自评为主等共同特点；但在具体方法、评估程序、理论研究等方面存在差异^[116]。陈巍在对美国、英国、日本及韩国四国政府绩效管理法制化基本分析的基础上，提出立法先行、顶层推进、立足国情、渐进推动及注重法律法规的系统完备性，均是各国推行绩效管理法制化的主要做法的观点^[117]。