中国政府绩效管理研究现状

政府绩效管理法制化是深化和完善政府绩效管理研究内容中最重要的内容之一。将检索时间段限定为2004年至2020年，以“政府绩效管理法制化”“政府绩效评估法制化”“政府绩效评估立法”“政府绩效管理立法”为主题词进行检索，发现十几年间相关文献数量精确检索结果都在30篇以下；而对比以“政府绩效管理”“政府绩效评估”为主题词进行检索，搜索的文献数量，更显得稀少（见表1-1），这体现出我国政府绩效管理法制化现状总体处于初步探索时期。

表1-1　政府绩效管理法制化相关主题词检索（2004年—2020年）　单位：篇

资料来源：中国知网，网址http：//www.cnki.net/，检索时间2020年1月5日。

通过分析文献发现，政府绩效管理法制化的研究成果主要集中在以下五个方面，即政府绩效管理法制化的必要性和可行性研究，我国政府绩效管理立法现状研究，政府绩效管理法制化内容体系研究，政府绩效管理法制化路径研究，国外政府绩效管理法制化研究。国内学者对于国外政府绩效管理法制化研究将在后面国外政府绩效管理法制化研究现状中进行论述，其他四个方面分析如下：

（一）关于我国政府绩效管理法制化的必要性与可行性研究

1.我国政府绩效管理法制化的必要性研究

学者和实务界都已提出我国政府绩效管理及评估实践中存在许多问题，为避免使政府绩效评估形式化，成为短期政治运动，都建议政府绩效管理和评估应该制度化和法制化。由于我国地方政府的绩效评估活动主要受政府文件的约束，因此，权威性不高，规范化不够，稳定性不强^[64]。为了避免政府绩效管理流于形式，成为“政绩工程”^[65]，应当通过法律法规的形式对政府绩效管理的目标、原则、内容、程序、方法及结果应用予以确认^[66]，从而保证政府绩效管理的统一性、规范性和持续性。

2.我国政府绩效管理法制化的可行性研究(www.xing528.com)

对于一部法律或法规是否具备制定的条件，学者王万华提出要同时考察现实的需要程度和是否具备立法能力，二者共同出现，则立法时机已经成熟^[67]。笔者认为，新公共管理为政府绩效管理提供了理论支撑，我国《关于深化行政管理体制改革的意见》和2005年国务院政府工作报告等均提供了良好的政策支持，为部委和地方政府的法制化提供了实践经验，从而为国务院制定统一的政府绩效管理行政法规并实施，提供了一定条件^[68]。杨秋军^[69]、徐璐^[70]的硕士论文也从立法动力、立法实践基础、外国经验等论证了我国政府绩效管理法制化的可行性。

（二）我国政府绩效管理的立法研究

目前，我国有关政府绩效管理的专门中央立法^[71]还没有，只有地方人大及政府出台的地方立法^[72]，如《哈尔滨市政府绩效管理条例》《福建省机关效能建设工作条例》《杭州市绩效管理条例》《四川省人民政府部门绩效管理办法》《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》等。首先，关于地方政府绩效管理的立法内容，学者对部分法规内容进行分析，并提出完善建议。陈岩将我国不同层次法律中关于政府绩效管理的规定进行分析，指出现有政府绩效管理立法虽有一些零散的、笼统的规定，但缺乏具体的制度安排和高层次的专门立法^[73]；单国俊对《哈尔滨市政府绩效管理条例》的立法模式与定位进行介绍，并分析其多个方面的创新^[74]；邢振江、曹东波通过分析《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》，提出目前我国政府绩效评估制度化和规范化不够，需建立一部政府绩效管理基本法，并完善绩效评估与绩效预算的关联机制，确立事后救济制度^[75]。其次，关于我国地方政府绩效管理立法实施效果研究很少，周志忍等指出哈尔滨政府绩效管理立法颁布后，条例未能真正“开花结果”，随着“一把手”的工作调动，法规颁布后未能促进实现绩效管理实践模式的形成^[76]。此外，杜鹃分析我国政府绩效管理立法中存在的问题，提出我国地方政府绩效管理立法实践中存在的立法等同制度化、立法简单效仿国外立法等误区，并进行分析。因此，提出我国政府绩效管理立法实践中，应注意把握和处理好立法与制度化、地方立法与国家立法、实体与程序的关系等建议^[77]。

（三）我国政府绩效管理法制化的内容体系

目前，我国学者主要从政府绩效管理角度分析我国政府绩效管理法制化的内容体系。潘小娟提出法制化的内容体系主要包括：绩效管理主体和客体，绩效管理的内容和指标体系，绩效管理方法和程序，绩效评估结果的使用和绩效管理的法律责任和申诉救济^[78]。此外，从系统论角度，石富覃、包国宪提出绩效评价的技术系统、操作系统和监管系统等“三大系统”应以法律形式固定下来，既是规范政府绩效评价行为的行业法，又是规范绩效评价管理的监管法^[79]。

（四）我国政府绩效管理的法制化路径

关于我国政府绩效管理的法制化路径，学者们提出了人大立法和政府制定规章两种主要路径。这两种路径的最终目标都是全国人大统一制定政府绩效管理的法律，实际体现了学者们对当前我国政府绩效管理实践成熟度的不同判断。

一是人大立法路径。单国俊、杨海坤和章志远均指出我国政府绩效管理的立法必须由权力机关而非行政机关来制定，这是由我国人民主权的性质决定的^[80]。因为权力机关制定法律应“体现公众意志”“符合公众利益”“增强绩效管理法规的权威性和可信赖性”^[81]。胡税根和金玲玲则提出法制化应遵循“从上到下”的立法路径，即先国家层面制定一部政府绩效管理和评估的基本法，之后在基本法基础上制定实施细则，对绩效管理进行详细的规范^[82]。

二是政府制定规章的路径。先从政府制定规章的路径看，石富覃、包国宪提出借鉴其他领域的立法实践和经验。先“由上自下”地制定政府规章，立法规格由低到高，逐步制定和完善，依此模式进行^[83]。