中国政府绩效管理实践及问题研究

（一）我国政府绩效管理实践模式

我国从20世纪80年代开始发展至21世纪，出现了现代意义上政府绩效评估活动^[48]，历经从目标责任考核、多样化发展、以科学发展观为指导的全面发展三个阶段。根据中国政府绩效管理和评估实践的类型，研究人员提供了不同类型的分类标准和模型。

一是依据内部评价和外部评价的分类标准，将其分为内部和外部评估模式。学者包国宪和周云飞建议，内部评估的方法应指政府及其部门的绩效评估，包括政府部门的自我分析和上级组织的下级评估。外部评估也称为“第三方评估”，这意味着它独立于政府，由其部门以外的组织所组织的评估，包括独立的第三方评估和委托的第三方评估^[49]。

二是对中国地方政府的各种绩效评估实践进行分类。学者张岩鸿^[50]、尚虎平等^[51]对中国各个地方政府的绩效评估进行了总结，主要包括：目标责任制绩效评估，社会服务承诺绩效评估，效能监察的绩效评估，效能建设的绩效评估，地方政府领导班子实绩考核，公共支出绩效考核，公民满意度绩效评估，以及引入通用模型的绩效评估。

（二）我国政府绩效管理存在的问题

我国地方政府绩效评估实践形式多样，为提高政府管理水平、改善政府服务绩效、增强政府对公众的回应性等作出了一定贡献，但实践中各地政府绩效管理也暴露出诸多问题，主要体现在以下四个方面：(www.xing528.com)

一是关于参与政府绩效管理和评估主体各方的责、权、利划分不清。目前，参与政府活动管理的管理者、组织者、评估者和评估对象之间的职责和权力划分处于模糊和不清楚的状态^[52]。例如，政府绩效管理组织是主要的绩效管理机构，并拥有管理权；特定专设组织是政府绩效管理的组织者，具有组织权力，但目前有许多组织或牵头机构，如纪律检查、监督、组织、人事、综合办公室等部门，这些组织者也接受管理。政府绩效的管理权力被分割或让渡，不仅相互牵制造成角色冲突，围绕管理组织权力博弈，而且争取部门权力最大化已成为政府绩效管理的现实矛盾^[53]。此外，目前中国政府尝试多元化评估人员进行参与，但评估主体缺乏法律地位的确认，权利和义务没有得到法律保障，所以在评估过程中随意性较大，不同评估主体间权重系数分配不够合理^[54]；公民作为评估主体的参与方式、评估权重等亦存在“重形式，轻结果”的现象^[55]。

二是政府绩效评估指标体系设计的主观性大，指标构成、指标权重配置不够科学^[56]。在我国“自下而上”的压力传递绩效体系下，在既定的评价价值导向下，为了完成上级下达的目标，下级会对评估指标进行量化，但难以量化的指标在评估中并不包括。例如，突出总量、速度和规模指标，忽视质量指标，如效率、质量和结构^[57]；评估指标重视经济类指标，以GDP为主构建的指标体系，忽略了社会全面发展的多重需求，以及政府部门的自身职能要求，造成评估导向偏差^[58]。此外，绩效指标的结构包含更多的负面激励，正面激励少，更多的外部激励和内部激励少，鼓励评估对象行为的动机不足，没有达到考核指标要求的“扣分多，而加分项少”的标准，且获取难度大^[59]。

三是绩效评估程序和方法不够规范、科学。程序的标准化是真实和准确结果的主要保证。政府绩效评估过程本身受很多因素的影响，但是由于我国缺乏专门的政府绩效评估立法，评估处于自发而无序的状态，评估的程序不够规范^[60]，评估结果可能失真，评估表现出“形式化”和“运动化”的特点。政府的绩效考核方法缺乏科学性，标准的量化考核方法太少，没有实现定性和定量方法的有机结合，忽略时间因素对绩效考核的影响。评价方法单一，评价通常选择“运动型”“评比型”“突击式”的方式，忽略评估的连续性^[61]。

四是政府绩效评估结果简单化和极端化的应用。目前，政府绩效评估结果运用出现极端化现象，即非常重视政府绩效评估的结果，将政府绩效评估等同于所有政府绩效管理。绩效评估结果的应用，如绩效反馈和绩效改进，原则上未进入政府的实际绩效管理工作中，但相关各项制度措施、方法和技术、实施主体及其工作机制尚未形成和建立^[62]。此外，与干部任用、晋级、激励和约束等环节脱节，将政府绩效评估结果束之高阁，评估结果成为“花瓶”；或者一票否决，问责简单化，有将传统考核制度换上绩效管理“新装”的现象，没有将评估结果作为发现问题与改善管理绩效的信息源^[63]。