土地成本的制度变迁与承包地三权分置的权利结构和法律表达研究

（一）制度变迁成本及其分配正义

1.制度变迁与制度变迁成本

制度变迁是理解经济社会历史发展变迁的关键。[43]制度变迁通常在制度创新的净收益大于预期成本时才会发生，[44]需要满足两个基本条件：其一，制度变迁应当是“相互作用的人们对新的收益——成本的可能渴望进行调整的回应”。[45]如果社会经济的发展产生了新的潜在收益，而在旧的制度体系中又难以实现，那么，人们对收益的普遍预期会推动一种更有效率的制度出现来替代旧的制度。其二，制度创新成本的降低使这种制度变迁变得合算。制度变迁成本是社会转型必然发生的客观代价，包括制度设计成本、新旧制度转换的摩擦成本、新制度的实施成本等。[46]制度变迁的成本约束要求：一方面，制度变迁的成本是有限成本而不能超出必要的限度，否则就会侵蚀制度变迁的绩效和净收益，甚至使整体社会滑入一种效率低下的制度深渊；另一方面，制度变迁过程是人的理性实践的过程，制度成本的支出和承担应当具有可选择性和可控制性，必须保证全体社会成员都能以较小的平均社会代价分享制度转型的最大收益。

制度变迁的净收益及制度变迁成本的有限性和可控性只是一种总体性的“预估”，初步证明社会公共选择的机会收益可能大于机会成本。但是，就每一个社会成员来说，他在乎的是社会制度安排的变化所引致的个体“成本——收益”的改变。对于不同的社会阶层或者社会群体而言，他们最关心的是制度变迁成本在社会各阶层之间的负担及其合理性。从理论上讲，成功的制度变迁过程应体现为一种帕累托改进，在社会总体收益增加的同时，无人在此过程中受损。但在实际上，制度变迁对社会成员成本——收益的影响程度不可能是同等比例的，不同社会成员对潜在收益及其可获得性的主观认识判断也存在差别，制度变迁过程总是伴随着不同利益集团的相互较量和重复博弈。利益博弈的焦点就在于制度变迁的“成本——收益”在社会成员之间的分布和匹配是否具有均衡性，或者可以说这种匹配是否合乎比例原则，即社会收益率与个体收益率是否具有一致性。因此，制度变迁的必然性和有代价不能遮蔽制度变迁的成本分摊问题，而这关系到整体社会制度和社会基本结构的德性。[47]

2.制度变迁成本的分配正义

分配正义是关于社会基本结构，即社会成员的基本权利义务安排和经济利益及负担划分的基本原则。关于分配正义的研究，存在功利主义和权利主义两种进路。功利主义学说主张“最大多数人的最大幸福”，如果为了社会利益最大化的需要，少数人的利益牺牲是不可避免的话，那也被认为是正常支出的必要成本。但是，每一个社会成员都有可能为社会公共利益需要而背负牺牲自我基本自由权利的“承诺压力”，这显然是一种非正义。原因在于，每个人都是理性的存在，都有平等的独立意志和自由权利，都有应当被当作独立自由的人来对待的尊严。[48]“人不应当作为供别人使用的手段，而应当是作为目的本身。”[49]罗尔斯在对功利主义进行批判的基础上，提出了正义的两个原则，一是，平等自由原则；二是，公平的机会平等原则和差别原则，以及优先原则，即两个原则的词典式排序原则。[50]罗尔斯的分配正义理论申明保障每一个人的平等自由和机会平等，而且任何不平等的分配应当有利于最不利者，这就使每个社会成员都不会有基本自由权利被剥夺的危险，也不会面临最坏的社会资源和经济利益的分配结果，这无疑是比功利主义更加深入人心的正义理论。

罗尔斯的分配正义学说可以作为制度变迁成本公平分担的理论依据。由于制度变迁必然涉及社会利益的重新分配，这就决定了制度变迁过程不可能是纯粹效率导向的，而应当是公平和效率的统一。社会成员对制度变迁的成本负担和收益分享应当遵循和体现比例原则，或者可以说是成本和收益相匹配的原则。无论在强制性抑或是诱致性制度变迁的场合，制度变迁成本一般首先在参与制度创新的主体之间实现内部化，如果取得了制度变迁的潜在净收益，则证明这种制度变迁是可行的，其他社会成员只需要支付较少的学习成本，就可以享受新制度这种公共产品带来的收益；但与此相反的情况是，如果未取得预期的潜在收益，那么制度试验的参与主体就承担了制度试错成本，其价值在于为国家或者其他社会主体指明了进一步制度创新的必要性和前进方向。制度变迁参与主体的个别成本——收益与社会成本——收益之间存在严重的不匹配，由此产生外部性问题。因此，制度变迁的成本不能仅由直接参与或者受到制度变迁直接影响的社会成员来全部承担，而应当在制度变迁参与主体和全体社会成员之间实现公平合理的分担。既要发挥潜在收益和风险对于制度创新参与主体的激励和约束作用，也需要建立制度试错成本在全体社会成员之间的共同分摊机制，这是人类长期以来社会生活中形成的共同应对制度变迁不确定性的“保险”机制。这种制度变迁成本分担原则符合罗尔斯的正义理论，即每个社会成员都有参与制度创新以获得潜在收益的平等机会，而且正是由于制度试错成本社会分摊机制的存在，使得这种机会平等具有实质意义而非仅在形式上成立。

在制度变迁的过程中，社会弱势群体往往承担较多的成本，而且，制度变迁成本很有可能在看似形式平等的市场交易活动中，悄然完成交易优势方向劣势方的成功转嫁，这进一步加剧了社会弱势群体的成本负担。根据差别原则，制度变迁成本的不公平负担应以有利于社会之最少受益者为前提。对处于最不利地位的社会成员的尊重和关怀同样是为了减少不确定性，使其不因制度变迁而丧失平等的基本自由和有基本尊严的物质生活条件，从而具备重新参与市场公平竞争的基本能力。因此，制度变迁成本的分配正义要求政府发挥社会利益再分配和弱者扶助的职能，而不是被强势利益集团所“俘获”，这样才能彰显制度变迁的合法性，获得社会改革的最大民意基础。

综上，制度变迁成本的合理分担应当坚持成本和收益相匹配的原则，制度创新主体为了获得潜在收益需要承担一定的成本。政府作为全体社会成员的代表，需要对那些先期承担了较多成本的制度创新参与主体进行适当补偿，同时要保障社会最不利者在制度变迁中能够公平分享潜在制度收益，这是基于政治正义而非道义性的补偿正义，其正当性基础来源于社会合作和社会互惠。(www.xing528.com)

（二）农地规模经营的土地成本及其分配正义

1.土地成本的制度变迁成本属性

目前，我国农地经营规模极度细碎化、分散化，这既是由我国人多地少，人地关系高度紧张的自然禀赋条件决定的，也是土地保障逻辑下均田承包制度的必然结果。家庭承包经营制度在很长时间内为我国粮食安全和社会稳定发挥了良好的制度绩效，但从目前形势来看，该项制度的红利几乎消失殆尽。在农户离农离地，农业生产兼业化、老龄化难以为继的背景下，应当顺应农业生产主体结构和农业经营方式的变化趋势，尽快建立符合农业现代化和新型城镇化要求的农业经营制度和生产组织制度。农地经营体系和组织形式的转型必将引致农地权利体系的重构，实现从“集体所有，农户承包经营”的“两权分离”向“集体所有，农户承包，经营者经营”的“三权分置”的渐进式转变。

在农户仍然是农地经营主体的大多数，承包地仍然承担部分农户的保障功能的现实约束下，要改变“家家承包，户户种田”的局面，推进农地适度规模经营，实现我国农地经营制度的转型升级，就必须通过农户自愿基础上的承包地经营权流转来解决耕地细碎化问题。土地成本是影响农地制度变迁进程的关键因素，是实现规模化农业绕不过去的“坎”，关系到农业生产的成本乃至于我国经济社会发展的总体成本，关乎我国农业现代化和粮食安全目标的实现。如果说在“两权分离”模式下，承包地的个别流转仅涉及交易主体双方的成本收益问题，那么，在推行“三权分置”的背景下，承包地流转的土地成本是社会各阶层为了实现土地规模化经营带来的经济和社会收益而承担的必要成本，可以被理解为一种农业经营制度和农地权利制度转型变迁的社会成本和制度成本。制度变迁的过程同时也是社会结构性调整和群体间权利资源重新配置的过程，[51]应当坚持制度变迁成本的分配正义原则，通过法律机制解决土地成本的合理分担问题。

2.土地成本的分配正义

农地流转是发生在土地承包权人和土地经营权人之间的以一定期限内的承包地经营权为交易客体的民事行为。对于土地经营者来说，土地成本是他进行农业生产经营活动必然支出的成本，土地经营者可以在成本、收益和利润之间做出权衡，以决定是否流入土地从事农业生产。对于土地承包权人来说，农地流转获得的收益是实现其财产性收入的重要方面，农户可以根据自身家计状况选择是否流出土地，而将劳动力资源投向其他产业部门。通过平等有偿的承包地经营权市场交易，双方都可以得到福利上的增进。从法律关系和交易形式来看，如同其他微观经济领域中经常发生的交易活动一样，土地成本是发生在交易双方主体之间的个别交易成本，通过双方当事人平等协商而加以确定。

但是，保证国家粮食安全的成本应该由全体国民承担，而不能只由农民或者其他农业生产者承担。[52]土地成本不仅是土地经营权利交易活动中的个别成本，更是具有社会成本的属性。首先，由于农业生产面临自然和市场双重风险，农业生产的相对比较收益低下，农业生产部门具有天然的弱质性。在市场条件下，生产要素通常会从农业部门流出而配置到其他产业部门，因此，农业生产条件的促成和优化不可能完全依赖市场交易实现，而是需要政府的公共财政投入予以保障。[53]这种投入显然应当属于政府负担社会成本的范畴。其次，农业产品尤其是粮食具有公共产品的属性，农产品的商品化生产具有极大的正外部效应，既是为全体社会成员提供基本生存物品，更是为维护国家经济社会稳定提供基本保障。[54]农地经营者承担为社会生成农产品的重任，如果独自负担土地成本，就会导致私人成本收益和社会成本收益的不相匹配，产生外部性问题。按照前文所述制度变迁成本的合理分担原则，土地成本作为一种农地制度变迁成本，通常由农地的实际经营者先行承担，以发挥农地流转市场机制对于甄别土地经营者的经营意愿和经营能力的作用。同时，土地成本也是一种社会成本，需要在更大的社会范围内实现公平的分担。

在“两权分离”权利框架下，农民承担着为全社会进行农业生产的重任，同时也承担了较多的改革试错的制度成本。农民家庭通过“以代际分工为基础的半工半耕结构”，获得了在城乡之间进退往返的自由空间，[55]这也是我国化解历次经济危机产生的外部性代价的独特机制。[56]在农地制度变迁，推进“三权分置”的改革背景下，应当坚持保护农民利益的基本原则，农地适度规模经营应当在农户自愿流转农地的情况下因地制宜地稳妥推进。不能一味强调“规模经营收益”而不顾及规模化农地流转的潜在风险，更不能采取“要地不要人”的推进措施“折腾农民”，由农民来承担农地制度变迁的成本。