承包地三权分置研究：土地成本与权利关系

“三权分置”下土地经营权与农户承包权的关系协调问题，实际上是关于农户和实际经营者的利益分配问题。“三权分置”是促进农地流转，优化农村土地资源配置，实现适度规模经营，保障粮食安全和农民增收的重要政策抉择。然而，随着土地承包经营权的确权登记和农地规模化经营主体的发展壮大，农村承包地的有偿流转逐渐增多，土地成本在农业生产总成本中占比的绝对值和增速都呈现快速攀升趋势，农业经营的土地成本进一步显化和加剧。[32]据媒体报道，一些粮食生产大户发生亏损甚至破产，土地成本成为这些规模经营主体的“不可承受之重”。地租侵蚀规模经营利润，成为“三权分置”有效实现需要防范和克服的负面效应。[33]

承包地流转收益是农户土地财产性收入的重要表现形式，同时也构成了农地实际经营主体的生产成本，而土地流转收益取得的持续稳定性又依赖于农地实际经营者的经营绩效。农户和土地经营者既具有利益一致性，又存在明显的利益冲突。农民对于通过农地流转增加收入的诉求和国家与社会通过适度规模经营实现粮食安全的公共目标之间存在一定的矛盾。一方面，传统小规模家庭农户兼业化、细碎化和老龄化的粮食生产模式不可持续；而另一方面，以较高的土地成本实现规模化粮食生产同样面临更多的困难。如何缓解甚至克服土地成本带来的负面效应，成为亟待破解的难题。

对此，法学研究者普遍认为土地承包权的权利内容包括分离对价请求权，土地经营权的权利内容包括收益权，但对两种权利的相对应的利益分配和协调机制缺乏深入的探究。大部分学者认为应立足于农户利益保护的角度展开深入研究，[34]并从实证调查的角度提出土地流转高租金激励能明显增强农户的土地流转意愿；[35]少数学者从保护经营权人的农业经营收益的角度，主张合理控制农地流转价格，建立合理良性的让渡对价机制和评估机制；[36]有的学者从农业发展角度提出，土地流转费过高已成为我国农业不可承受之重，应当降低农业规模经营成本，不宜把增加农户财产性收入作为土地流转制度改革的追求目标。[37](www.xing528.com)

经济学界、社会学界的多数学者从农地流转价格的视角展开研究且已取得了丰硕的研究成果。农业经济学者主要对土地流转价格的构成及其影响因素、价格评估等方面展开研究，具体分析农户个体家计情况、承包经营权稳定性、土地自然质量等级、资本投入程度、供求状况、土地流转方式等因素对流转价格的影响。[38]社会学者运用社会调查研究和典型案例分析的方法，论证地租的形成具有社会建构性，是一种“社会性合约”。[39]制度经济学者则是以产权理论、交易成本理论和不完全合约理论为基础，分析农地产权特性和农户契约选择对土地流转价格的影响，认为承包地具有强烈的禀赋效应和人格化财产特征，农户普遍具有较高的农地流转价格预期。[40]农地流转市场分为关系型市场和要素型市场，[41]农户往往根据自身与农地流入对象社会关系的差序性表现出不同的意愿租金。[42]

既有研究成果集中于探讨农地流转价格形成中的经济和社会影响因素，侧重于从农地流转交易主体的不同特质，即农户间流转和对外流转两个层面展开分析，认为农地流转价格具有要素价格或者人情租金的二元属性。由此可见，相关研究将流转价格界定为在各种影响因素作用下，农地流转双方意愿价格的均衡结果，流转价格通常以土地使用费或租金的形式核算，构成农地实际经营者的生产成本。不同于以往的研究视角，本文采用土地成本的概念，认为土地成本不仅是发生在交易主体之间的个别成本，而是一种社会成本，是农地制度改革过程中发生的制度变迁成本，不能仅由受到制度变迁直接影响的微观市场主体负担，也需要在全社会范围内实现公平、合理的分担。为此，本书从制度变迁成本的理论视角，对农地适度规模经营的土地成本的合理分担及其制度建构展开分析。