承包地流转制度的权利结构和法律表达研究

土地承包经营权的“自物权”化塑造，还应当对现行立法中限制土地承包经营权流转的条款进行及时的清理和修正，以充实土地承包经营权的处分权能，创新农地流转方式。立法应当适当扩大承包地经营权入股的范围，并赋予土地承包经营权以抵押权能。此外，土地承包经营权的长久不变，必然要求立法承认其可继承性。

（一）现行法律规定的土地承包经营权流转形式

1984年，“中央1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（“中央11号文件”）提出：“经发包方同意后，在坚持集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权”。1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，提出“建立土地承包经营权流转机制”，“流转”一词第一次出现在中央文件之中。2002年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条、第42条明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。2003年出台的《农村土地承包法实施条例》和2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》都有类似的相关规定。尤其是2007年实施的《物权法》第117条，把农村土地承包经营权界定为用益物权。用益物权是物权的一种，是指非所有人“对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”；第128条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。按照上述政策变迁路径，党的十七届三中全会提出建立健全土地承包经营权流转市场，至此，我国农村土地承包经营权流转的制度体系基本形成。就具体的流转形式而言：

转包，指承包方根据双方约定将部分或全部承包地于一定期限内交由同一集体经济组织的其他农户经营。转包的基本特点如下：转包后原土地承包关系不变，承包方对转包出去的土地仍然享有土地承包经营权，继续向发包方履行原土地承包合同规定的权利和义务。转包的标的不是土地承包经营权而是承包地。转包实质上是将承包地的生产经营权（占有权、使用权）处分给第三人，转包关系发生后，土地承包经营权人仅享有对承包地的间接占有权及对土地承包经营权的最终处分权（转让权）。土地承包经营权人通过转包只能将土地经营权处分给同一集体经济组织的其他农户，不得超出同一集体经济组织的范围处分土地经营权。受让方将承包方以转包方式流转的土地再流转的，应当取得原承包方的同意。

出租，是指承包方根据双方约定将部分或全部承包地于一定期限内租赁给他人从事农业生产经营的行为。除了承租方不限于同一集体经济组织的其他农户外，其他方面与转包完全一样。我国《农村土地承包法》第39条第1款事实上对转包与出租采取了一起或并行规定的做法。《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条则对转包与出租作出了不同规定。其区别的原因其实在于，20世纪70年代末改革伊始采取了家庭联产承包经营责任制的经营形式，这仍然是集体经营的一种表现形式，农户如不再从事农业经营的，仍需履行其对于集体的权利义务，此时，采取转包给集体经济组织内的其他农户的做法，可以满足家庭联产承包责任制的要求，而出租则不能体现这种经营形式对家庭农户的内在要求，这也是转包首先作为政策许可的流转形式的原因。[78]有学者指出，土地承包经营权的转包与出租具有质的统一性，现行法把转包与出租作为相互独立的两种法律形式，人为地割裂了一项法律制度。[79]由于土地承包经营权的“责任”色彩严重淡化，这种看法在现在看来没有问题，但可能忽略了当时政策和法律制定背后的整体制度环境。《三权分置意见》在政策表述上把出租和转包合并，视二者为同一法律性质。

互换，是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，将属于同一集体经济组织土地的土地承包经营权进行交换的行为。互换是土地承包经营权在同一集体经济组织之内互相交换的一种易货交易，本质上是将土地承包经营权终局性地转让于他人之时又于他人之处受让土地承包经营权的两种处分行为的叠加。其涉及的是土地承包经营权归属的移转问题。由于是在同一集体经济组织内部进行土地承包经营权的互换，所以，权利互换双方对土地的实际经营权事实上完全可以看作并没有发生改变。

转让，是指承包方将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其享有土地承包合同约定的相应权利和履行相应义务的行为。转让的特征及条件如下：承包方将土地承包经营权移转于他人，权利主体发生变更，转让后，土地承包关系自行终止，承包方在承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失；转让方须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；转让须由承包方提出申请，并经发包方同意。承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效，但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。受让方不限于同一集体经济组织的其他农户。在同等条件下，集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。

人股，或者股份合作，是指土地承包方之间为发展农业经济，以土地经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营的行为。作为土地承包经营权流转的一种形式，入股具有如下特点：入股的对象或标的是对土地的实际经营权，而不是土地承包经营权。在入股后，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。在股份合作解散时，应当将人股的土地退回原承包农户。入股并不导致土地承包经营权的移转，而是把土地经营权处分出去。土地经营权入股后，土地承包经营权人仍然可能在由自己的承包地与其他人的承包地组成的合作地之上从事农业生产经营。需要特别加以说明的是，现行立法规定之以家庭承包方式取得的土地经营权“入股”，仅是农户联合从事农业生产的一种合作方式与内部安排，入股之股份只是参与农户之间内部计算份额的方式，未经过工商等行政机关的注册登记，没有外部法律效力，只能作为内部出资之证明，因此，入股应理解为是一种互助合作方式。[80]《物权法》针对家庭承包方式的土地承包经营权流转，并未列举“入股”之方式。其后，浙江和重庆等地方的规范性法律文件明确规定了家庭承包方式的土地承包经营权入股合作社这一流转形式。此时，土地承包经营权“入股”才有了新的含义，是一种真正意义上的土地承包经营权流转，是对早前立法的突破。

（二）现行立法规定之不足

从上述现行立法设定的土地承包经营权流转方式来看，其中既包括土地承包经营权的整体性流转，比如转让和互换。在这两种流转形式下，农户对土地承包经营权作出了处分；又包括土地承包经营权人将承包地的经营权，即占有、使用权能交由他人行使，比如转包、出租和入股。在这三种流转形式下，农户只是对其承包地的经营权进行处分。从农地流转的效果，即是否导致土地承包权和土地经营权分离的角度来看，互换和转让不会导致承包权和经营权分离的法律效果，而转包、出租和入股则可以产生承包权和经营权的分离。

根据现行立法规定，土地承包经营权的转让需要满足三项要求，即出让方须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意，受让方须为有农业经营能力的农户。第一，对转让方的条件限制，意在维护土地承包经营权对于农户家庭的生存保障功能，这与《物权法》将土地承包经营权规定为用益物权的性质相互矛盾。而且，生存保障不应成为土地承包经营权流转的任务，社会保障也不能单纯依赖土地承包经营权。社会保障系统的建立和完善说到底是属于国家的责任，而不是公民个人的责任，不能通过剥夺和限制农民的权利而实现所谓的“保障”。[81]第二，经发包方同意之条件，实际上是赋予农民集体对出让方和受让方资格条件之审查权，以保护农民土地保障权益和维护农地用途管制，但可能会削弱土地承包经营权之物权支配性与绝对性，对农地流转人为地设定障碍。对此，有诸多学者认为土地承包经营权转让需经发包方同意仍属于以债权转让之规则，以其适用于土地承包经营权这一用益物权转让，并不具有合理性，[82]或者认为，发包人通知备案即可；[83]也有学者认为这种解读路径存在问题，应将发包方同意置于国家治理的视角之下进行研究。随着国家治理方式的变化，发包方同意这一限制也应随之改变。[84]在土地承包经营权被塑造为用益物权且日益趋向“自物权”化的制度变迁背景下，《三权分置意见》仍然提出，“承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。”本书认为，“集体同意”应当理解为国家治理的一种方式，应从公法和社会法角度去理解，不能从私法的单一视角解读，也并非对土地承包经营权物权性质之否定。集体土地所有权以集体土地的保有和归属，彰显集体土地的客体功能为价值，发包方的同意是确保这一目的实现，避免集体分崩离析的重要手段。在“三权分置”经营模式下，农户可能更倾向于持有身份性的承包经营权，这使得土地承包经营权转让的集体同意的限制性规定失去存在的必要性，土地承包经营权的转让应与退出制度相互协调，统一筹划。第三，关于受让方须为有农业经营能力的农户的限制条件，在推进农业及主体多元化和培育新型农业经营权主体的背景下，应取消受让方必须为农户的限制，对于农户优先取得权的限制也应一并取消。

在转包和出租的情况下，农户可以完全脱离农地生产经营活动，转包的农地经营权受让方是本集体经济组织的其他农户，因此，转包这种流转形式引致的结果是小农经营的相互替代；出租则不受承租方身份的限制，可以由集体外的其他经营者取得农地经营权。但是就基于租赁合同发生的土地承包经营权与土地经营权的分离而言，土地经营权在其存续上存在两个明显的不利于承租人之处，一是土地经营权只是一种债权，其法律效力较弱；二是土地经营权的期限长短不一，在发生于农户之间的短期租赁场合，租赁期限可能只是1～3年，而且短期租约在实践中占租赁合同的绝大比例。如果是发生在农户对外租赁的场合，由于农户和外部经营主体没有相互信任关系，或者信任关系需要在长期博弈中方能建立，租赁期限通常可能更趋向于短期化，按照法律规定最长也不可能超过20年。[85]

在入股或者股份合作的情况下，农户与其他农户在参与入股的承包地上展开合作劳动，并未完全退出农作劳动，而且以农户为主体的股份合作在很大程度上仅限于土地、劳动力及少量农户自有资金资源的整合，未能引入技术、管理等更多的生产要素，在企业家能力、投融资能力、市场拓展等方面受到诸多限制。因此，农户之间的股份合作必然面临土地经营规模扩张的约束，由此所获得的规模经济与分工经济必然是有限的。

综上分析，如果将现行法律制度关于土地承包经营权流转方式的制度供给与土地适度规模经营的政策和现实需求、农村人口大量转人城市工作和生活的人地分离背景相对照，可以发现，尽管农村改革初期家庭承包制获得了举世瞩目的政策效果，但随着形势的发展，在农地保障逻辑下建构的以土地均分为特征的均包制却留下了严重的后遗症，现行土地承包经营权流转方式事实上明显存在无法为土地承包经营权人提供多样化的权利选择的弊端。这种依赖于农户之间的农地流转以及小规模经营基础上的农地集中，可能存在以“小农”替代“小农”的低水平复制问题。实践中，农地流转方式以转包和出租为主，这也从侧面佐证了这一结论。[86]由于农业生产仍被锁定在超小规模经营的低水平运行上，切断了土地与资本、技术、人才等新的生产要素的“市场联姻”，严重阻碍了农村生产要素市场的培育和发展，制约农地适度规模经营和农业现代化进程。[87]面对家庭承包背景下小规模、分散化的经营格局，如何在坚持家庭经营在农业中基础性地位的前提下，推进农业经营方式的创新，加快构建新型农业经营体系，就成为现行农地改革政策的基本指向。

事实上，如何创新农地流转形式，推进农地承包经营权流转集中和适度规模经营成为重要的政策内容。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”《规模经营意见》提出：“鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。”《三权分置意见》提出，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。农户有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地；鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。从上述政策文件来看，土地承包经营权的流转形式已经超越了现行法律规定的范围，土地承包经营权抵押、入股（并不限于农户之间的股份合作）等流转形式亟待立法确认。此外，土地承包关系的长久不变，意味着土地承包经营权的继承具有必然性，也需要立法予以明确。

农业经营方式转型在本质上是农业经营制度的创新与变迁。[88]土地承包经营权流转形式的法制革新，需要对既有的土地承包经营权流转形式进行全面的检讨和完善，对农地改革政策中倡导的和土地承包经营权流转实践中的一些创新形式提供制度支持。

（三）土地承包经营权流转制度之完善

1.入股(www.xing528.com)

如前所述，现行立法之中所谓的“入股”其实只是限于农户之间的股份合作，而实践中的土地承包经营权入股的发展并不能局限于此，而是存在股份合作的多种形式。[89]理论上的争议主要在于入股对象的选择及相应的法律性质和法律构造。[90]关于入股的对象，存在入股农民专业合作社抑或有限责任公司之争，高海等认为农地入股的适宜形式是合作社，[91]但是吴义茂等认为应当是有限责任公司。[92]二者争议的焦点主要在于不同入股对象面临的制度障碍和法律风险的程度不同。

本书认为，入股的对象应当为农民专业合作社。原因在于，如果农民合作社具有相对于入股公司的制度比较优势。如果入股有限责任公司，则会面临公司法人人格制度、公司股东人数限制、公司利润分配制度、公司破产清算制度等诸多公司法基本制度的挑战。[93]在实践方面，重庆市在此问题上的探索即是明证。2007年6月29日，重庆市工商局颁布了《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（渝工商发[2007]17号）。这份改革文件第16条关于“农民土地承包权出资入股”的提法是：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。”但是，该文件一经推出，便遭受到众多争议。随后，农地承包经营权入股公司的改革试验被中央叫停。2009年重庆市农委、重庆市工商行政管理局又颁布《关于以农村土地承包经营权入股发展农民专业合作社注册登记有关问题的通知》，其中明确规定：“以农村土地承包经营权出资入股只限于组建农民专业合作社，对组建公司、非公司企业法人、合伙企业等其他经济组织的，一律不予登记。”由此可见，土地承包经营权入股农民专业合作社可能是更加切合实际的选择。

在土地承包经营权入股合作社的法律构造方面，应从入股和退股两方面加以完善。土地承包经营权入股的客体理解为一定期限内的承包地经营权。新的《农民专业合作社法》第13条为农户以承包土地的经营权入股合作社提供了法律依据，但对于承包地经营权的退出则未明确规定。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，在入股后，承包方与发包方的承包关系保持不变，在股份合作解散时，应当将人股的土地退回原承包农户。因此，入股仅是农户对承包地经营权的处分。这一关于农户之间股份合作的规定完全可以在承包地经营权入股农民专业合作社的场合继续适用。原因在于，承包地经营权的退回不受合作社解散影响之规定，与合作社特有的财产制度安排特征[94]相适应，也有利于维护农民的权利。在合作社的制度设计当中，可以将承包地经营权计入农户社员的出资额，农户在退社时可以随时退出或者在合作社解散时可以要求合作社退回。但应注意的是，这同时限制了合作社法人财产权的实现，对合作社的偿债能力和融资能力可能造成负面影响。对此，需要分情况讨论，如果合作社解散时，承包地经营权的入股期限届满的，合作社自然应当向农户返还入股的土地；如果合作社在承包地经营权入股期间内解散的，剩余的入股期限内的承包地经营权仍是合作社资产组成部分，合作社对剩余的入股期限内的承包地仍享有经营权；如果农户向合作社请求退回入股的土地的，应当以农户的其他财产置换相应的承包地经营权价值；如果农户选择不收回入股土地的，该剩余的入股期限内的承包地经营权即进入解散清算程序；如果在发生合作社破产清算的场合，该经营权在其他土地经营者依法取得之后，农户可与其重新订立并履行剩余期限内的农地流转合同。

2.抵押

根据相关改革政策文件的规定，农户可以以承包地的经营权进行抵押融资。但是，从我国现行立法与司法实践来看，对土地承包经营权的抵押均持否定态度。其理由主要包括担心农户失去土地保障、维护国家粮食安全和社会稳定等。因此，农地制度改革的政策导向对现行立法的变革提出了要求。但是，农村承包地经营权抵押融资立法应当充分体现改革政策的精神，也要遵循立法的一般规律。承包地经营权抵押规则的构建应注意以下两个方面：

第一，承包地经营权的物权性与物权登记问题。土地承包经营权的抵押应当理解为是农户以其承包地的经营权进行抵押，由此就涉及承包地经营权的权利塑造问题。在“三权分置”下，承包地经营权应被塑造为纯粹的土地利用层面的权利，其流转、抵押不会导致农地集体所有制的改变和农户对土地的永久利益的丧失，完全可以成为具有高度流通性土地权利和高品质的抵押担保财产。因此，农户可以将土地承包经营权抵押，如果农民不能如期偿还债务的，在抵押权实现之时，经营权需要从土地承包经营权中分离或者独立出来，农户保留承包资格，经营权则通过抵押权实现后的新的经营权人权利登记实现物权化，并在后续的流转中作为物权性质的权利来对待。[95]依据《物权法》关于抵押的一般规则，承包地经营权抵押应采取登记生效原则，抵押权自登记时设立。

第二，在抵押权的实现方面，需要考虑实现条件和实现形式问题。首先，关于承包地经营权的抵押问题，现行法律规定，应当以债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形为条件，承包地经营权的抵押在立法设计上应当纳入到成熟的物权法律之担保物权体系，故在实现条件方面，不应与现行法规定有不同的要求；[96]其次，在抵押权的实现形式方面，根据《物权法》的规定，当事人可以采取协议折价或者以拍卖、变卖的方式实现债权，在达不成协议的情况下，也可以依法请求人民法院以拍卖、变卖抵押财产的方式实现债权。对此，有学者提出农地抵押权的实现不能以折价的方式，可以采取强制管理的方法，将相应农地转包或出租，并以该收益清偿债务，清偿完毕时即归还农地予抵押人。[97]强制管理以农地的收益为执行对象，从而避免承包地经营权被强制执行，有利于农业生产经营的持续进行。除此以外，还可以采取增加担保、提供代位物等方式。总之，根据承包地经营权的特点，为维护农业生产经营的持续性，承包地经营权抵押权的实现方式可以在现行法律规定范围以外另行考虑，应当以有利于承包地的持续经营为原则。另外，由于农业经营和粮食生产的外部性特征，应当引入政策性担保，以缓解承包地经营权担保纯粹市场化运行可能导致的僵局或者不足。

3.继承

根据现行法律规定，以家庭承包方式设立的土地承包经营权不可以继承，而承包经营收益可以继承。[98]土地承包经营权的继承问题，在现行法规范适用层面上存在矛盾和冲突。[99]集体经济组织及其运行机制决定的不可继承性与物权法基本理论支撑的可继承性同时有效在场、自成体系，[100]因此，学术界对土地承包经营权的可继承性争议较大。[101]持可继承论者认为，农户不具有私法上的主体意义，现行法虽然使用“农户”之表达，但土地承包经营权的主体为集体经济组织之成员，土地承包经营权之继承符合基本法理，现行法上的“继续承包”，应作“继承”之理解；[102]从顺应遗产范围不断扩大的发展趋势、避免法律体系冲突、维护农民利益等角度出发，应当承认土地承包经营权可以继承[103]农村集体财产权益一直在概括继承机制中代际传递，实际上也在适用继承规则，而且，根据当前的改革与发展趋势，应当将土地承包经营权可以继承作为制度选择方案；既然规定林地承包经营权可以继承具有合理性，土地承包经营权应有同样的待遇。[104]反对土地承包经营权可继承性的观点主张，农户以家庭承包方式取得的土地承包经营权，是一种特殊的用益物权，具有福利性和社会保障功能，户内成员均具有特殊的身份并因此形成特殊的准共有关系。当户内成员部分死亡时，由于“户”还存在，故产生生存成员的权利扩张问题，并不存在继承问题；当户内成员全部死亡的，承包关系终止，由发包人收回承包地，也不发生继承问题。[105]本书认为，应当肯定土地承包经营权的继承权能。原因在于：

首先，土地承包经营权的权利属性决定了其可以作为继承权的客体。土地承包经营权属于一种用益物权，属于财产权，有其使用价值。随着改革政策的推进，“生不增，死不减”，从“长期稳定”到“长久不变”，二轮承包期限到期后土地承包期限再延长30年，土地承包经营权历经长久不变和权能充实，渐次成为具有“自物权”特征的用益物权。为此，“应该考虑允许其同继承人的其他财产一样被继承，保护被继承人的继承权实质上是保护原承包经营权人基于承包经营权享有的财产权。”[106]

其次，从土地承包经营权的主体来看，应属家庭农户。部分学者提出应属于成员的观点，可能对于承包权和土地承包经营权的理解存在偏差，承包权应属于集体成员个人，土地承包经营权属于农户，但不能以此作为否定土地承包经营权具有可继承性的理由。因为家庭土地承包经营权的设立之始是以家庭人口而不是按户分配承包地的，农户的成员相互间是有继承权的，尽管承包户内的某一成员死亡，不发生其他法定继承人的“跨户继承”，但其死亡也不发生该成员分配的承包地被收回。户内成员对土地承包经营权属于共有关系，成员的份额权则存在继承问题，而且正是由于继承规则实际在户内起作用，集体经济组织的成员才得以取得土地承包经营权，而不是必须待承包期结束之后，集体重新分配土地时才取得经营权。

最后，家庭土地承包经营权尽管具有社会保障的功能，但这不能影响其可继承性。农民享有土地承包经营权，并非是特别给予的福利待遇，而是对自己财产的权利。因此，即使国家能够给予农民社会福利待遇，也不能因此剥夺农民基于所有权一分子应得到这种财产的权利。因此，土地承包经营权的社会保障性，不能决定其是否具有可继承性。在“三权分置”的权利结构下，承包地对农户的保障功能已由“两权分离”时的亲自耕作演变为流转收益保障，以及基于集体成员身份资格的身份性权利保障，土地经营权人的经营绩效和流转收益的及时支付，对于维持农地流转合约和维护土地承包经营权人利益具有重要影响。为了保障土地经营权的长期稳定，政策法律调整的重心必须前移，即保障土地承包关系的长久不变，那么，在承包关系长久不变，且不以退出承包关系作为进城落户前提的背景下，土地承包经营权的继承就具有必然性。

综合上述分析，在土地承包关系长久不变的背景下，土地承包经营权的继承应是长久不变法律塑造的必要环节。既然承认土地承包经营权的可继承性，则需考虑两个可能随之而来的问题，一是在承包地细碎化、分散化的情况下，农地经营规模是否会因继承而更加缩小；二是，关于非集体经济组织成员继承农地的问题。

有学者基于避免承包地碎片化的考虑，建议“从事农业生产经营或属于农业人口的继承人，可以优先分得农地使用权……继承人均为非从事农业生产经营或非农业人口的，在继承农地使用权后1年内，应将农地使用权转让给从事农业生产经营者”[107]。对此，本书认为，如果被继承的土地承包经营权已经处于流转状态，那么各继承人应当维持农地流转合同的有效性和经营权现状，享有承包收益权即可，因继承而导致农用地细碎化也就是一个伪命题。如果被继承的土地承包经营权处于权利的完整状态，基于我国《继承法》第29条之规定，对土地承包经营权之继承，宜采用折价补偿之分配方法，在实践中完全可以通过折价补偿等措施来解决继承人行使继承权所导致的农地非农化、碎片化问题。

针对继承可能导致非集体成员取得土地承包经营权的问题，本书认为，如同宅基地使用权的取得，其原始取得须以使用权人具有本集体成员资格为必要，但并不意味着作为非集体成员的继承人不能取得。同理，土地承包经营权只有集体经济组织成员可以取得，也并不意味着其他主体就不能通过土地流转而获得该权利。随着土地承包关系的长久不变，现实中的成员集体与法律规定的成员集体相比，已经发生了很大的变化。集中表现为，传统地域封闭性的村社集体已经随着城镇化的快速进程而面临瓦解，集体成员资格身份已经固化，不因成员居住地甚至户籍地的变化而变化，而这些不具有农村户籍或者不再需要土地保障的人口取得承包地，其本身也证明了土地承包经营权的可继承性。因此，在继承构造上，非本集体经济组织成员或非农身份，不构成继承人继承土地承包经营权之障碍。

因此，在承包经营权的财产价值属性日益凸显、社会保障功能逐渐减弱，农村社会保障体系日渐完善，城乡二元户籍制度逐渐瓦解的背景下，土地承包经营权的可继承性是对其权能的丰富和对农民财产的强化保护，有利于促进土地经营权的长期稳定，是对“增人不增地，减人不减地”、承包关系长久不变等党和国家一贯政策的应然制度回应。