承包地三权分置下农户承包权的权能明晰

在“三权分置”下，农户流转土地承包经营权给土地经营者之后，土地经营权人取得集体土地的占有、使用和收益权，农户取得流转收益。除此以外，基于集体成员的身份资格，农户的权利主要还包括承包地位维持权、征收补偿获取权、有偿退出权等权利。其中，承包地位维持权是农户最重要的身份性权利，是分离对价请求权、征收补偿获取权、有偿退出权等权利的基础。

（一）承包地位维持权

承包地位维持权的权源是农户作为本集体经济组织的一分子所享有的成员权。承包权与经营权分离，流转的只是经营权，承包权的归属不变，承包人作为集体经济组织成员的资格不受任何影响，其与发包方之间的承包关系维持原状。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这表明承包关系更加稳定，承包权永久属于具有集体经济组织成员资格的农户。同时，承包农户将土地经营权让渡于他人且设定一定流转期限的，期限届满后，承包农户可以收回经营权，从而恢复土地承包经营权的完整状态。

（二）流转对价请求权

在“三权分置”下，农户作为农地流转的权利主体，可以通过多种形式流转承包地的经营权。新的经营权主体直接占有、使用集体土地，从事农业生产活动。承包人不实际掌控土地，而是取得相应的经济利益或经济补偿。这是承包权与经营权分离后，承包人享有的最为重要的财产性权利。[54]在不同的分离方式下，承包农户会获得不同形式的经济收益。比如，在出租、转包的情况下，农户获得租金收益；在承包人将承包土地的经营权抵押给金融机构时，会获得一定数额的贷款；将经营权入股出资时，获得相应的股份，享有股权，在实践中通常采取“保底租金+二次分红”的利益返还形式；将经营权委托于信托机构时，可以得到相应的收益基金等。依据“定价问题就是产权问题”[55]这一基本理论，土地流转的收益可以理解为承包地流转所对应的权利的合理对价，是流转合同约定期限内土地经营权的市场价值，一般以农户自行耕作的种植结构和取得的年均产值为核算的标准。土地流转收益仅反映农地作为生产要素的财产价值，并不连带承包地的社会价值。承包地经营权的流转对价通常是双方当事人自主协商的结果，当然，政府可以合理测算并出台指导性的片区地价标准，以供当事人参考，节约交易成本。

（三）征收补偿获取权

我国《物权法》第42条将土地征收对象限定为集体所有的土地，第121条、第132条、第148条都肯定了承包经营权人的征收补偿权。承包经营权是独立于农村土地集体所有权之外的权利，构成对集体所有权的限制。农地集体所有权被征收时，承包经营权也同时转移。土地承包经营权是一种用益物权，具有交换价值，集体土地所有权被依法征收时，土地承包经营权亦归于消灭，因此，将土地承包经营权归入征收的客体具有合理性，[56]实践中许多地方性的规定也支持这一做法。[57]如果征收客体仅限于集体所有权，土地承包经营权人往往丧失表达自己意愿的机会，土地被征收后，承包人将丧失承包权，其权利所承载的一切可得利益都将无法实现。对土地承包经营权与集体土地所有权采取分别征收的模式，有利于保护土地承包经营权人的程序和实体权利。承包人基于集体经济组织成员的身份性，可以行使知情权、协商权和申诉权，有权参与相关程序，表达合理诉求，维护自身权益，通过维护程序性权利保护其实体权益。在征收程序上，征收方应当征求承包人的意见，征收方仅与集体经济组织及其代表进行的谈判对承包人没有约束力，征收决定、征地补偿方案必须公告，土地补偿登记必须公开、透明。在实体性补偿权利方面，之前我国按被征用土地原用途产值的倍数计算得出的征地补偿额，是对农民在原有土地上从事农业收益的补偿，未体现土地的资产功能和社会保障功能。基于公平、等价补偿等理念，应当按土地的市场价格来计算征收补偿费用，提高补偿标准。(www.xing528.com)

在“三权分置”下，农地实际经营者的土地经营权因征收也丧失了存在的权利基础，同集体土地所有权和土地承包经营权一样，也转化为对征收人的债权性的征收补偿请求权。由此，产生征收补偿款的分配问题，土地补偿费作为对集体土地所有权的征收补偿，应由集体经济组织和承包农户共同分享，土地实际经营者无权分享，这一点并不存在争议。关键问题是土地征收补偿费中的安置补助费、地上附着物和青苗补助费等费用的分配问题及在分配过程中的权利配置问题。

其中，安置补助费是对以农业生产为业的土地权利人失业后的生活及再就业等进行的补偿。土地征收致使承包地经营权流转合同终止，土地承包经营权人在农地流转剩余期限内不能再获得地租性收益，承包农户在流转期限终止后也不能再收回土地从事农业经营活动。土地经营权人由于征收而导致不再可能利用土地从事农业生产，其经营投入和经营成果应当得到公平合理的补偿。因此，二者均可能就此失去经营性收入，土地承包经营权人与经营权人都有获得安置补偿的权利。但二者的安置补偿方式因各自权利的身份性和财产性不同而有所区别。土地承包经营权人获得的安置补助费或者安置补偿的实现形式应根据现行法律政策执行，除获得货币补偿形式的安置补助费以外，应当拓宽包括社会保障、就业扶助或者留地安置等在内的多种安置补偿形式，但是，应将土地经营权人已支付的剩余流转年限租金返还。土地经营权人获得的安置补助费主要应当考虑其再行寻找适合自身经营产业特征或者特定经营品种的土地，以及重新在地上建立必要农业生产经营条件的成本支出，即从土地被征收到异地恢复生产经营这一周转期间内，由于不能从事相应的生产经营活动，而发生的安置补助费用。因此，法律制度的设计应当考虑周转期间的合理厘定，安置补助费的发放对象和发放标准的确定等因素，由征收人和土地经营权人通过平等协商确定，并采取一次性补偿的方式。特别需要注意的是，在土地经营权人已形成资产专用性的场合，或者农业经营项目对于土地耕作条件具有特殊要求的场合，应当适当提高安置补助补偿标准，以使土地经营权人能够安心农业生产和投入。这也说明，在征收范围的合理确定或者地上构筑物、建筑物调查过程中，应当尽可能避免对这些承包地实施征收，如果征收的，也应遵循对其造成损害最小化的原则。另外，由于农业内部产业分工的细化，农业产业融合和农业功能的多元化，安置补助费用评估和实体性测算的难度加大，因此，制度设计上需要着重强调保障土地经营权人的程序性权利，包括知情权、参与权、协商权、救济权等，通过程序性权利的保障以最大限度地保障安置补助的公平合理。

至于土地征收补偿费中的地上附着物和青苗补助费等费用的分配问题，《三权分置意见》中规定：“流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。”合同约定或者当事人协商的基础应在于地上附着物及农作物的所有权，因此，地上附着物及青苗补偿费，应归各自的所有权人所有。为了促使土地经营权人对农地行使特别改良权，应当在区分不同主体对农业设施投入的基础上，对土地经营权人投入形成的地上构筑物、附着物给予充分补充。

总之，农村集体土地的征收补偿，农民集体和承包农户分享土地补偿费，承包农户依其身份性权利取得安置补助费，这些问题在既有法律框架下基本能得到解决，应当通过提高征收补偿标准，拓宽安置补助形式予以完善。在“三权分置”下，需要重点解决的是土地经营权人的安置补助问题，对此，应从调整对土地经营权人的损失补偿范围入手，通过妥善保障土地经营权人的征收参与权予以解决。[58]至于地上附着物及青苗补偿费，应归各自的所有权人所有。

（四）有偿退出权

退出权意味着承包人与集体经济组织之间的承包关系解除，土地承包经营权归于消亡。土地承包权有偿退出是我国处于城镇化高速发展时期不可回避的问题。大量农村劳动力的流失造成了农村传统农业的衰落和耕地资源的闲置与浪费。为了提高农村土地资源的利用效率，国家出台政策鼓励农民以多元化的方式进行土地流转，但多年来，农地流转并没有解决农村耕地撂荒的现状。我国《农村土地承包法》第26条规定承包人可以自愿交回承包地并获得相应补偿。对于已经实现城镇化的农民转变为市民后，集体可以有偿收回土地，并在村庄内进行重新分配。但这一规定在实践中很少发挥作用。土地流转严重滞后于社会经济发展的现实说明，从长远来看，必须引入土地承包经营权的有偿退出制度，诱导具备进城落户条件的农民实现资产转换，走出农村、进入城市，实现农村土地资源的再分配。但是，需要注意的是，不得以农户退出承包权等权利作为取得城市户籍，享受城镇统一社会保障的条件，农业规模化经营和农村劳动力转移并不必然促使或要求农民退出承包地经营权，只能采取利益诱导的方式逐步推行。农民可以自由选择是否退出集体经济组织，如果退出，则可以获得相应的经济补偿。这既是对农户承包权物权性质的肯定，也与现行户籍制度改革相配合，能够促进农民市民化和农地有效利用。