承包地三权分置下的功能定位与权利结构研究

我国集体土地所有权的基本功能在于以集体土地为集体成员提供平等生存保障。在集体所有，分户经营的“两权分离”模式下，为了对抗集体的不当干预，稳定承包关系和提高农户种地积极性，土地承包经营权权能不断充实并长久不变，使得这种保障性渐次变迁为集体分配基础上的家庭保障。“三权分置”将土地承包经营权的身份保障性和财产流转性以阶段性分隔的方式在特定时点实现功能分离，集体土地所有权的公平保障限定于某个长久不变的固定时点而非任意时点之上，这对集体土地所有权功能的实现形式进行了事实上的重塑。

（一）集体土地所有权的基本功能

我国集体土地所有权的基本功能是为集体成员提供平等的生存保障。土地对农户的保障体现在家庭微观粮食安全、就业、养老、人口再生产等诸多方面，集体对成员的土地保障是土地的自然保障功能在集体土地所有制下的制度实现。在权利安排上呈现为计口授田基础上的土地承包经营，并且以家户为承包单位。在《物权法》的规范构造上表达为：农村集体所有的土地，属于本集体成员集体所有。成员集体所有是“集体成员在对集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员个体的利益”[44]。作为集体所有权客体的集体土地具有不可分割性。所有权主体是成员构成的集体，是“农村一定的集体所有的社区范围的人的整体”，而组成集体的成员是“农村社区范围内依赖集体土地和其他自然资源和财产为基本生存保障的自然人”。集体成员资格随着人口的自然周期和社会保障形态变动发生动态变化。成员集体的存在价值在于为每一个依赖集体土地生存的成员个人提供基本生存保障，而成员流动性和土地不可分割性则是集体土地保障的两项基本特征。

为了保证集体土地平等保障功能的持续实现，集体经济组织分别从地和人两方面管理功能：一是保证耕地质量不降低、数量不减少。我国《土地管理法》实行严格的耕地保护制度，确保农地的农业用途，并赋予集体发包方对农户土地使用行为的监督管理权力和处罚权力；二是保证农地保障的持续公平享有。为此，在传统集体所有权的制度设计上，发包（分配）权、调整权和收回权成为集体经济组织的必要制度工具。为了将农地流转局限在集体内部，防止外人取得本集体保障利益，同意和备案制度赋予集体组织对不同类型农地流转行为的知情权和同意权，成员优先权制度则是从农户权利保障的角度，实际上赋予农户对农地流转行为的相互监督权，目的仍然是将集体土地保障利益尽量维持在集体成员内部。

（二）“两权分离”下集体土地所有权保障形式的变化

我国农地产权制度改革围绕所有权和使用权分离，并不断强化使用权这一基本主线展开[45]。在“两权分离”制度框架下，为了对抗集体的不当干预，稳定承包关系和提高农户种地积极性，农地产权制度改革呈现出集体所有权权能逐渐收缩，农户的土地承包经营权权能不断扩张的态势。土地承包经营权渐次从生产经营自主权向用益物权甚至“准所有权”转变[46]。“增人不增地，减人不减地”，除自然灾害因素外集体原则上不得调整承包地，土地承包经营权长久不变，已然产生了土地承包资格固化的效果。而且，最近一轮土地承包经营权确权登记基本上是对二轮承包时的土地分配和权属状况的确认[47]。对此，多数学者从成员权的角度提出，农地政策的演变已经造就了整整一代无地农民，而新增人口更难以获得实实在在的土地保障，也有学者提出集体土地以农户家庭为单位承包，农村新增待地人口可以通过事实上的家庭内部继承方式取得土地保障，不能以“无地人口”论[48]。根据《农村土地承包法》第5条的规定，承包权的主体是集体成员，只要是集体成员都有承包资格，都可以平等地享受集体的土地保障，集体也有义务为成员分配土地以提供保障。农民具有天然的“不患寡而患不均”的朴素公平观，成员权则是其平等分享集体上的土地利益以及其他财产权利的“依法抗争武器”。但是，集体成员资格处于不断的变动之中，不仅包括依靠集体土地生存的现实成员，而且包括未来因出生、婚姻、集体决议等缘由而加入集体的成员。同时，集体成员资格可能因死亡、婚姻、纳入城镇保障体系等情形而丧失。集体土地的绝对公平保障和成员对土地的稳定使用预期之间存在难以弥合的深沉张力，这种矛盾根本上是公平和效率的矛盾。最初的解决办法是适度年限的土地调整，比如各地比较普遍的“三年一小调，五年一大调”。然而，这并不能从根本上解决问题。毕竟，以土地调整维系公平的做法不具有可持续性，而且表面上看似维护了公平，但频繁调整使农地更加细碎化进而引致低效率的公平，资源配置的低效率甚至无效率导致集体贫困，这种公平也缺乏正当性和可接受性。利益衡量的最终结果是，政策和法律的制定回归到集体土地资源的有效利用这一根本出发点，采取确认成员承包权，以户为单位承包并且保持承包关系长久不变的做法。

“两权分离”经营模式下，土地承包经营权权能的扩张，赋予农户更大的权利以对抗地方基层政府或村集体不当干预的权利，是为了稳定承包关系，提高以自耕农为主的农业经营主体的土地利用绩效。但是“形势比人强”，家庭承包经营的另外一个重要结果是赋予农民支配自己劳动力的自由，农业剩余劳动力可以实现跨地区和跨行业的自由流动。随着城乡二元结构的打破和进一步深度融合，农户对于承包经营权的收益和就业依赖程度明显弱化，农户离农离地成为普遍现象。以承包关系保持长久不变和提高农民种地积极性的初始政策目标，终因市场经济化条件下农业产业的弱质性和务农收益的极端比较劣势而落空。(www.xing528.com)

承包关系长久不变政策的实际作用在于使农户真正成为农地利用和流转的主体。以家庭为单位的土地承包经营权长久不变，相当于将成员集体所有的土地以固定时点的农村户籍内的人口数为基数切分，按户分配到每个家庭，并通过确权登记维持不变，构成对成员集体所有土地的事实分割。随着土地承包经营权随特定时间点的一次性分配而长久“固化”，不论家庭成员人数发生怎样的变化（只要户内仍有成员存在），只会导致农户家庭内部人均土地份额的变化，也不会改变家庭在集体中的土地份额比例。[49]家庭中的集体成员资格“固化”，不会因居住地甚至户籍地的改变而改变。集体成员尤其是新增成员对于土地的需求主要不再通过集体的调配满足，而通过家庭内部的调剂实现，集体与成员的矛盾悄然转化为每一个农户家庭内部矛盾，集体对成员的土地保障变异为集体分配基础上的家庭土地财产保障。此时，相对抽象的集体土地所有权主体也由此变得清晰，成员集体所有的土地悄然变为一种不能退出份额的以农户家庭为单位的按份共有。[50]

这种起点公平并长久不变的做法，无疑深刻改变着集体土地的不可分割性、集体成员的流动性、集体土地的平等保障性等集体土地所有权的基本特性，极易由于户内成员资格变动而导致农户家庭之间代内代际承包土地份额和收益分配的不公平，与成员权平等保障之间的抵牾难以根除[51]。而且，给农民更充分完整的权利，等同于对家庭分散经营进行某种程度的确认甚至强化，限制了集体通过土地调整、收回等手段推动土地流转集中的权力。在“两权分离”经营模式下，家庭分散经营的效率低下，且易受家庭经营能力和经营意愿的影响，经营绩效极不稳定。由于土地承包经营权的身份性限制，农地流转主要局限于集体内部，在实践中产生了大量的不受法律保护的制度外交易，“有资格的不种地，种地的没有资格”。这意味着农地经营方式和农地权利制度需要进一步创新，以解决农户人地分离情形下“谁来种地”的问题。

（三）“三权分置”下集体土地所有权功能的实现形式

如前所述，农户土地承包经营权的“自物权化”是长久不变政策的必然结果，想要变分散经营为规模经营，又要不损害农民的身份性保障性权利，必须尊重农民的主体地位，在农户自愿流转土地的基础上，实现土地承包经营权的“二次分离”。“三权分置”正是集合农地流转的农民利益保障逻辑和农业经营效率逻辑的制度创新。在“三权分置”经营模式下，土地承包经营权长久不变地确定到每个集体成员，以农户家庭为单位实际享有，并通过新一轮的确权登记颁证得以稳定；农户可以在其土地承包经营权上设置用益物权性质的土地经营权，土地经营权成为充分赋权和自由流转的财产性权利，通过市场化配置达致土地有效利用和价值最大程度的发挥。从这个意义上说，“三权分置”是对“两权分离”经营模式下长久不变政策的坚持、完善和超越，目的在于稳定承包权，放活经营权，从而保障农地实际耕作者的权利，调动和保持耕作者的积极性。放活土地经营权以稳定农户土地承包经营权为前提，而稳定承包经营权背后的逻辑仍然是起点公平和长久不变。

从全国各地总体来看，在兼业农户成为农民的绝大多数[52]，非农收入超过农业生产经营收入的背景下，农村新增人口对于承包土地生存保障需求弱化，或者可以通过事实上的继承方式取得[53]，为承包经营权长久不变“固化”提供了现实基础，也为农户流转承包土地的经营权创造了必要条件。在此背景下，集体土地对集体成员的平等保障性，正在丧失其存在的社会基础。发挥市场对农地资源的配置作用，提升土地利用效率基础上的相对公平，已经取代依靠集体经济组织的分配和调整，土地平等保障基础上的绝对公平，成为农地制度创新的方向。法律调整的重心应是登记确权，稳定承包经营权，推动土地经营权流转形成多元适度规模经营，实现效率基础上的公平，而不再是土地调整，不能再回到人人有份的集体土地制度。应当认为，集体土地难以再对成员提供绝对的平等保障，而只能是提供某个固定时间起点上的相对公平。“集体分配+农户劳作”的集体土地社会保障也应适时转换为“集体分配+农户处分”的土地财产保障。

在“三权分置”经营模式下，集体土地在某个固定时点公平分配给农户家庭，承包经营权的身份保障性得以实现；在此时点之后承包关系长久不变，农户得以自由行使其土地承包经营权而不受来自集体的限制，可以通过农地流转创设物权性质的土地经营权。农户和土地经营权人对承包地的使用必须遵守土地用途管制制度。由此，土地承包经营权的身份保障性和财产流转性以阶段性分隔的方式在特定时点进行功能分离。集体土地的公平分配、土地承包经营权的长久不变、土地经营权的自由流转实现了平衡协调。“三权分置”经营模式是在起点公平基础上实现效率的提升，而效率提升反过来又促进更高层次公平的实现，从而重新定义了集体土地所有权的实现方式，是对集体土地社会保障功能的传承而非颠覆，坚持而非悖离。“三权分置”对集体土地所有权实现方式的重塑，其实是将集体土地所有权的公平保障限定于某个长久不变的固定时点而非任意时点之上。这种“变通”无疑会对集体土地所有权的权能产生深远的影响。这种影响即在于，集体土地所有权享有终极意义上的处分权能，而且基于集体所有权公平保障的内在要求，为了弥合土地承包关系长久不变和公平保障之间的冲突关系，集体土地所有权可能还需要行使必要的收益权能，以平衡不同农户之间土地保障利益的代内和代际的不公平。