承包地三权分置政策的价值与法律研究

公共政策价值取向的根本在于价值选择，公平与效率是公共政策价值选择面临的两难问题。[54]在社会发展的不同阶段，公共政策价值取向需要适时作出调整。公平与效率的统一，乃是社会转型期公共政策价值取向的最佳选择。“三权分置”改革作为一项重要的公共政策，其价值目标在于维护社会公共利益的最大化。决策者应当从整个社会经济发展所面临的重大问题和突出矛盾出发，以公共福祉作为价值导向，平衡协调利益冲突和公平效率的关系，通过政策的出台和推动实施，促进社会总体收益的增进。

从学术界的主流观点来看，农地制度改革本身就是公平和效率的互动变迁过程。[55]有学者通过对各国城市化进程中农地制度的历史变迁考察发现，随着工业化城市化的发展，农地存量的减少和农业劳动人口的转移，农地经营制度必然从小农经营向规模经营的现代农业方向变迁，相应地，农村土地制度安排、土地权利的配置也从初始的公平逻辑转向效率逻辑。在城市化的不同阶段，公平和效率诱因的农地制度变迁交替出现，其内在决定因素在于激励农耕者。[56]公平和效率是贯穿我国农地制度改革的一条主线。从我国农地制度变迁的角度来看，“两权分离”的农地权利制度无疑更加凸显农村集体土地对农户的生存保障功能，集中体现在《农村土地承包法》第5条对于农户承包权的保护，由此产生“家家承包、户户种田”的农地经营格局。“三权分置”政策通过稳定承包权，放活经营权，与既有的集体土地所有权与土地承包经营权“两权分离”相比，在兼顾制度公平的同时，注重效率的提升。按照农业部官员的解读，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分离”，将是未来农地产权制度演变的大趋势，实际上，在维护承包户权益和促进承包地流转之间寻找平衡点，即实现公平和效率的兼顾。推行农地“三权分置”，“一方面有利于强化对农户承包权的保护；另一方面，对经营权的强调和保护可使土地使用者有稳定的预期。保护承包权以求公平，放活经营权以求效率，实现公平与效率的有机统一。”[57]

“三权分置”政策的效率理念是建立在公平基础上的效率。农地的农民成员集体所有制保障了现在和将来生活在集体土地上的人都能获得公平的初始农地资源分配。但是，以农地社会保障功能为立法基础的“均田分配”和“农地农用”制度，不可避免地导致农地的极度细碎化，劳动生产率低下，而且家庭农地经营长时期处于很低的保障水平，只能解决温饱问题，难以实现致富理想。随着城镇化进程的加剧，农地流转导致的人地分离常态化，农村社会阶层不断分化，适度规模经营成为促进农地资源高效集约利用，提升农业现代化水平的必然选择。“三权分置”的政策意蕴在于通过稳定承包权，放活经营权，一方面，解除已经或者未来进城务工农民的后顾之忧，使他们可以“带地进城”，并且促使其通过土地经营权的流转获得比抛荒更为划算的流转收益；另一方面，给在村经营农户或者集体经济组织以外的农地经营者吃下“定心丸”，使他们持续加大土地经营投入，获得规模经营收益。[58]“三权分置”为承包权人和经营权人提供了利益实现的选择空间，促使自由选择基础上的农地资源的优化配置和利益共赢。土地承包权人通过资源的二次分配，或者凭借农地生产要素参与农地经营权人的收入分配；土地经营权人通过农产品市场交易获得农业规模经营收益，有效地解决了土地承包权人经营能力或者意愿不足引致的自身经营效率低下问题，又激励土地经营权人充分利用自身经营能力赢得更多经营资源，获取规模经营收益，体现土地产权流转的边际产出拉平效应和交易收益效应。[59](www.xing528.com)

“三权分置”政策中的公平指的是建立在效率基础上的公平。随着农村社会经济形势的发展，集体土地所有权对于集体成员的社会保障功能本质不应发生变化，坚持土地集体所有权的意义也在于维护农民生存保障和农村社会稳定，但其现实基础和实现方式已经发生变化。在兼业农户成为农民的大多数，非农收入超过农业生产经营收入的背景下，农民对集体土地保障依赖程度明显降低，集体土地对集体成员的平等保障及服务于该目标的成员流动性和土地不可分割性，正在或者可能已经丧失其存在的社会基础。土地利用效率基础上的相对公平已经取代建立在土地分配平等上的绝对公平，成为农地制度创新的方向。法律调整的重心应是在登记确权，稳定承包权的基础上，推动农地流转形成多元规模经营，实现在效率基础上的公平，而不再是土地调整，不能再实行人人有份的集体土地制度。因为，以土地调整维系公平的做法不具有可持续性，而且表面上看似维护了公平，但调整使农地更加细碎化进而引致低效率的公平。资源配置的低效率甚至无效率导致集体贫困，这种公平也缺乏正当性和可接受性。当土地承包经营权因身份权和财产权集于一身而陷于制度发展的困境时，唯有“破”才能“立”，而“三权分置”政策的提出正逢其时。“三权分置”在新的农村社会经济发展阶段重新定义了集体土地所有权的实现方式并赋予其时代生命，是对集体土地社会保障功能的传承而非颠覆，坚持而非悖离。“三权分置”就是通过稳定承包权，以形塑具有“自物权”性质的农户承包土地经营权，将某个时点的公平分配和在此时点之后的自由流转有机结合起来，在起点公平基础上实现效率的提升，而效率提升反过来又促进更高层次公平的实现。[60]

在我国经济发展常态化背景下，农村土地的“效率”与“公平”日益成为经济社会发展所必须关注的重要问题，其核心在于农村土地产权的制度配置。[61]“三权分置”意在将承包权与经营权分置，并由承包权和经营权负载不同的功能。其中，“稳定承包权”的政策含义在于承包权继续承载承包经营权的社会保障功能。在农村社会保障体系逐步建立且并未完善的情况下，农地依然是广大农民赖以生存的基本物质保障。尤其对于进城务工农民来说，由于体制机制的不健全，其并未完全市民化，依然需要退回农地，依赖农地发挥基本生活保障作用，农村留守人员更是需要以农地收益作为主要的生活来源。因此，承包权是农民取得农地和获得保障的基础性权利，这一权利只能锁定为具有集体经济组织成员资格的农户享有。而“放活经营权”的政策内涵在于，以经营权为载体实现农地的无障碍流转，释放农地的融资担保功能，为农地的规模化经营创造基础条件。